35. Органы регионального самоуправления и управления в зс.

Государствам небезразличны их отношения с территориями, местными сообществами граждан. Они ревностно относятся к местной самостоятельности и следят за тем, чтобы эта свобода не была излишней. С другой стороны, государство не может центра­лизованно управлять всеми местными делами, оно должно счи­таться со сложившимися традициями, муниципальными "воль­ностями", свободами.

Эти и другие обстоятельства сказываются на взаимоотно­шениях между государством и территориями, на местном уп­равлении.

Местное управление — это разновидность административной деятельности, предметом которой являются отношения локально­го характера, интересы местных сообществ (коммун, общин, тер­риториальных коллективов), обеспечивающие некоторое сочета­ние местных интересов с государственными.

Местное управление регулируют не только муниципальное и административное, но и государственное право. Оно определяет общие условия местного управления.

Отношение государств к территориям неодинаково, и это дает основания различать типы местного управления. Вместе с тем тип местного управления дает лишь формально-юридическую харак­теристику и не позволяет составить точное представление о дей­ствительной степени свободы местных коллективов. Централизо­ванная система управления лишь формально сводит на нет права территорий, тогда как государство может быть и не способно кон­тролировать состояние местных дел или поведение своих же чи­новников на местах.

Для разграничения типов местного управления следует на­звать следующие критерии: а) правовое положение территори­альных сообществ граждан; б) состав интересов, осуществление которых возлагается на систему органов местного управления; в) средства контроля, которыми располагает государство в отно­шении территорий; г) условия формирования местных органов управления.

С учетом этих критериев выделяются четыре разновидности местного управления: федерализм, самоуправление, децентрали­зация и централизация. Следует заметить, что в одном государ­стве иногда существует несколько типов местного управления.

Во Франции действует система децентрализации, но отдель­ные заморские территории управляются централизованно. Кон­ституция Италии допускает деление децентрализованных про­винций на округа, управляемые централизованно (ст. 129). В Швей­царии кантоны связаны с государством отношениями федера­лизма, в округах и общинах действуют децентрализация или са­моуправление, в зависимости от того, в каком кантоне они распо­ложены. Датские административные единицы (амты) являются децентрализованными, а нижерасположенные, то есть более мел­кие территории (коммуны), осуществляют самоуправление. В США на уровне штатов местное управление осуществляется в режиме федерализма, в графствах — децентрализованное мест­ное управление, а в низших административно-территориальных единицах (таунах, тауншипах, муниципальных корпорациях) дей­ствует самоуправление.

Основные черты федерализма определяются тем, что террито­рия, образующая единицу союзного государства, обладает госу­дарственностью, собственными правами. Ее самостоятельность имеет политическую, а не административную природу, является собственной, то есть, не производна от центральной власти.

Термин "самоуправление" употребляют в разных значениях. В эпоху Токвиля, судя по описанию демократии в Америке, не было точного его определения. Им обозначали и систему демок­ратической власти, и народный суверенитет, и местное (муници­пальное) управление. И теперь понятие самоуправления строго не зафиксировано, нередко между ним и народовластием, мест­ным управлением вообще ставят знак равенства.

Не случайно самоуправление не считается прерогати­вой граждан, и в ряде стран в нем участвуют все жители — в местных выборах иногда участвуют постоянно проживающие на территории коммуны иностранцы и апатриды.

Будучи юридическими лицами, самоуправляющиеся муници­палитеты, в известной степени, автономны от государства. Само­управление обеспечивает, прежде всего, административную авто­номию, свободу от вмешательства правительства и его органов.

Наделяя самоуправление административной самостоятельно­стью, признавая муниципалитеты юридическими лицами, государ­ство ограничивает себя в средствах контроля за органами мест­ного управления. Государство располагает тремя основными воз­можностями воздействовать на местное самоуправление, контроли­ровать его:

— государство издает законы, которым должны подчиняться все, включая юридических лиц и, в их числеj самоуправляющиеся территории. Актом парламента устанавливается объем прав му­ниципалитета, что позволяет государству заключать самоуправ­ление в рамки, соответствующие интересам государства;

— государство располагает средствами финансового контро­ля. Оно богаче муниципалитетов. Без финансовой поддержки из центра самоуправление, как правило, обойтись не может. И госу­дарство, и самоуправление заинтересованы в проведении доро­гостоящих, масштабных мероприятий (строительство дорог, раз­витие системы просвещения и здравоохранения), которые муни­ципалитетам не под силу. Осуществляя совместные программы жилищного строительства, промышленного и социального разви­тия муниципалитета, государство расходует средства. Разумеется, оно вправе потребовать от муниципалитетов отчета в их исполь­зовании. Предоставляя дотации, субсидии, государство может по­ставить условия, которые муниципалитет должен выполнить, по­требовать от него услуг, содействия в проведении правительствен­ной политики; правительственные органы не могут прямо предписывать самоуправлению распоряжаться муниципалитета­ми как подчиненными. Однако они могут осуществлять конт­роль за соблюдением законов. В случае, если самоуправление нарушает законы, государство вправе обратиться в суд. С помо­щью судебного контроля государство обеспечивает свои интере­сы в деятельности муниципальных органов. Надо заметить, однако, что судебный контроль представляет собой обоюдоострое ору­дие, применяя которое государственная администрация рискует оказаться неправой стороной, а самоуправление может отстоять свои права.

Административная самостоятельность позволяет самоуправ­лению формировать свою администрацию. Местные коллективы в некоторых случаях сами принимают решения на собраниях, но по большей части они осуществляют самоуправление через выборные органы. Собрания депутатов и административные органы жители территории избирают безо всякого вмешатель­ства государства. Если государство и участвует в образовании местных органов, то его роль сугубо ритуальная, символическая. Например, в монархиях в подтверждение суверенитета главы государства ему может быть дано право назначать руководите­лей администрации по выбору самоуправляемой территории. Еще в средневековой Англии, где органом местного самоуправ­ления были мировые судьи, их назначали актом Короны, кото­рый король издавал по представлению лорда-наместника — лидера местного дворянства.

Административный аппарат самоуправления свободен от под­чинения правительственным учреждениям и несет ответствен­ность только перед местной общиной, ее представительными органами. Органы самоуправления обязаны только по отноше­нию к местному населению, к закону и не имеют вышестоящего начальства.