40. Изменения в системе высших органов власти и управления во второй четверти XIX в.

При Николае 1 (1825-1855) усиливается самодержавный характер власти, общество ставится под жесткий контроль бюрократического и полицейского аппарата. Можно выделить 2 основных фактора, которые определили характер государственной политики Николая 1 и его методов управления государством. Первый из них связан с тем, что, в отличие от своих «либеральных» предшественников, Николай 1 не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов. Он был убежден, что российская государственность должна развиваться, опираясь на традиционные ценности и институты.

Другим фактором, определившим характер и направление правительственной деятельности Николая 1, являлись особые обстоятельства вступления его на престол, совпавшего с восстанием декабристов, что не могло не повлиять на поведение и без того консервативно настроенного императора. Из дела декабристов Николай 1 сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество.

При Николае 1 в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, число гос. чиновников увеличилось более чем в 4 раза – с 15 тыс. до 61,5 тыс. человек.

Изучение состояния дел в империи на основании составленного по указанию Николая 1 «Свода показаний декабристов» привели императора к выводу о необходимости укрепления полицейско-бюрократического аппарата и создания системы политической безопасности, с одной стороны, и усиления режима личной власти – с другой.

Одновременно в качестве одного из направлений преобразования государственного механизма выдвигалась задача совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе всей системы государственного управления.

Одной из первоочередных задач внутриполитического курса Николая 1 стали усиление полицейского характера и дальнейшая милитаризация аппарата управления. Наблюдается резкое возрастание рол МВД, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. На посту глав многих министерств и ведомств при Николае назначались военные люди.

Характерной особенностью николаевских методов управления государством являлось стремление императора сосредоточить в своих руках все области управления. При Николае 1 широко практиковалось создание различных секретных комитетов, подчинявшихся лично царю. Как свидетельство усиления личного начала, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826г. На базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора.

Еще одним свидетельством усиления режима личной власти стало значительное расширение функций и структуры Собственной его императорского величества канцелярии. Канцелярия состояла из шести созданных в разное время отделений:

1-ое занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением ими царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников гос. аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины.

2-ое отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была проведена кодификация законов и подготовлено под руководством Сперанского Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и свод действующих законов в 15 томах)

3-е отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности.

4-ое отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, которое было образовано после смерти жены Павла 1 императрицы Марии Федоровны и получило название впоследствии «Ведомство учреждений императрицы Марии.

5-ое отделение было создано в 1836г. Для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

6-ое отделение ведало управлением территориями Кавказа, в частности в условиях Кавказской войны (создано в 1842г.).

Из канцелярии при Александре 1, при Николае 1 она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволяющий императору лично управлять всеми сферами государственной жизни, минуя министерства и ведомства. Наделение Собственной канцелярии государственно-управленческими и законотворческими функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Госсовет понижался в статусе и утрачивал свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Одновременно резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления.

Наблюдается усиление патерналистского характера государства, создается система всесторонней гос. опеки над различными сферами жизни общества. Проведению данной политики призвано было содействовать в рамках канцелярии 3-е отделение во главе с лично доверенным Николая 1 генералом Бенкендорфом.

Первоначально имевшее цель надзора за законностью в стране, обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, 3-е отделение вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом своем качестве существовавшие в 18в. тайные канцелярии по политическим делам..Основной целью этой новации было установление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т.д.

При Николае 1 впервые создается сельская полиция. В 1837г. Уезды были разделены на более мелкие административные единицы – станы во главе с назначаемым губернатором становым приставом, опиравшимся в своей деятельности на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Ряд мер Николая 1 были направлены на консолидацию дворянства как главной социальной опоры абсолютной монархии. Эти меры были обусловлены усиливавшимся процессом разложения и оскуднения дворянских родов.

При Николае 1 были изменены правила присвоения дворчнскогьзвания6 отныне только 9 классный чин давал личное дворянство и 5 чин – потомственное дворянство.

В 1837г. Министерством государственных имуществ, образованным в 1837г. На базе 5 отделения канцелярии была проведена реформа по управлению государственными крестьянами, составлявшими к середине 19в. более 45% всего крестьянского населения. В ходе этой реформы гос. крестьяне получали широкое местное самоуправление, развивавшееся под контролем создаваемых во всех губерниях палат гос. имуществ. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации гос. аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации.

Одной из первостепенных задач совершенствования гос. аппарата при Николае 1 было дальнейшее развитие министерской системы, представленной к середине 19 в. 9-ю министерствами и 3-мя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров. Как и в сфере высшего и центрального управления, основные усилия властей по укреплению системы местной администрации были направлены на дальнейшую централизацию местного управления, его военизацию и полицеизацию.

При Николае 1 власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает национальную карту, то есть делает шаги, сопровождавшиеся насильственной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране.

41. Местное управление в Российской империи в первой половине XIX в. Особенности управлениями окраинами. Система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потреб­ностям нового, XIX в. Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозя­ина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского прав­ления, а не только одним лицом. Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, при­сутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело харак­тер централизованного, бюрократического института управленияУездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян. В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначае­мый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных кресть­янскими сходами сотских и десятских. Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; увеличился значительно ад­министративный аппарат. Государственное управление городом сохранило прежние уч­реждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими и уездными городами. Имелись конституция, которой присягнул Алек­сандр I, двухпалатный сейм. После восстания 1830—1831 гг. Николай I упразднил консти­туцию, сейм. Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтий­ское генерал-губернаторство. Управление присоединяемыми постепенно в течение всей первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в раз­личных формах по общероссийскому образцу в основном. В отличие от Европейской России в управлении Сибирью гро­мадную долю составляли функции содержания каторжан, посе­ленцев, особенно в восточной части, и управления нерусскими народами. Местная администрация опиралась на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях прово­дилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления.

В первой половине 19в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел, за полицией, рекрутскими наборам, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением занималась канцелярия.

Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в 1837г. Последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписаний МВД, строго соблюдали неприкосновенность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы общественного призрения, а также соответствующие органы министерств на местах, губернаторы обеспечивали определенную слаженность и единство местного управления в строгом соответствии с законами, многочисленными предписаниями и инструкциями, предоставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.

Усилению влияния на систему местного управления при Николае 1 способствовало разделение в 1837г. Уездов на станы и назначение губернатором станового пристава во главе местной администрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.

Дальнейшее развитие губернской системы гос. управления связано с учреждением губернских правлений в середине 19в. Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все вопросы в пределах губернии решали через соответствующие органы местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому набору.

Во второй четверти 19 в. в управлении губерниями, уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников, судей, заседателей в судебные учреждения. Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением поли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. В связи с делением городов появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы, которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Первая половина 19 века ознаменовалась накоплением определенного опыта управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.

Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Территория страны в данный период расширилась на 20 %, население увеличилось почти в 2 раза и к середине века составило соответственно 19,6 млн кВ. км и около 70 млн. человек. Разрастание территориальных границ государств за счет окраинных, главным образом азиатских, регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Россия формировалась, вбирая в себя черты 2-х цивилизаций – западной и восточной.

Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населявших территорию государства, полиэтничностью их состава, и разноконфессиональностью и разносословностью.

В-третьих, определенным изменением в отношении самодержавия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхождением в состав империи частей территории Грузии в 1801-1804гг; Азербайджана – в 1804-1806 гг., началом и продолжением Кавказской войны.

Система управления окраинами имела свои особенности. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считается слабое вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.

С другой стороны, Российская империя в начале 19 в. уже имела почти двухсотлетний опыт более или менее унифицированного, централизованного гос. управления и представляла собой вполне сложившееся унитарное государство с абсолютной властью монарха. Именно в данный период самовластие монарха означало, в сущности, господство полицейского режима, что не могло не отразиться в той или иной степени на процессах управления инородцами.

Противоречивость управления окраинными территориями объяснялась самим историческим процессом. Так, в Польше после восстания 1830-1831гг. политическая автономия фактически была ликвидирована. В 1832г. Сейм, состоявший из 2-х палат – Сенат, с назначаемым царем составом, и Польской избы, состав которой избирался дворянами и представителями городских общин, был упразднен. Управление царством Польским осуществляли наместник, при котором был Совет управления, и заменившие министерства комиссии. Вскоре воеводства были переименованы в губернии, польская армия распущена. На территории установился военно-полицейский режим.

Во многом в связи с Кавказской войной была проведена и реформа кавказского управления, чем занимались особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и 6-ое отделение канцелярии. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в сер. 40-х гг. утвердилась общероссийская система управления.

Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в гос. управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.

42. Статус чиновничества и особенности государственной службы в России в первой половине XIX в. «Устав о службе гражданской». Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли. В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное образование, низкая квалификация чиновничества. При Николае I, который предпочитал опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от рангаОпределилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией правят столоначальники».

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского гос. управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр 1 и Николай 1 хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было прежде всего чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм гос. управления сверху донизу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.

Прежде всего, это изменения в управлении системы образования. Еще до принятия указа «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809) в Российской империи были открыты новые университеты в Вильно, Харькове, Казани и Дерпте, Главный педагогический институт в Петербурге. Создана система местных учреждений и заведений Министерства народного просвещения, а для управления системой образования учреждены 6 учебных округов, включающих по нескольку губерний (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский, Казанский).

Важное место в подготовке кадров чиновников гос. учреждений занимали университеты и лицеи, особенно открытый в 1810г. Привилегированный Царскосельский лицей. В нем в течение 6 лет готовились высшие чиновники, его воспитанники при поступлении а гражданскую службу получали чин от 14 до 9 класса «Табели о рангах». В числе выпускников были не только поэты и декабристы Пушкин, Дельвиг, Кюхельбекер, Пущин, но и такие крупные царские чиновники, как государственный секретарь Корф, министр иностранных дел, канцлер Горчаков.

Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам», в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.

Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал 4, профессора 7-8, магистры 9 классам. В учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук. Отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.

Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. Нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.

Идейным стремлениям прогрессивных дворянских деятелей была противопоставлена официальная охранительная теория-триада – «самодержавие, православие, народность», сформулированная министром народного просвещения Уваровым, проводившим эту политику настойчиво через все органы министерства во все годы пребывания на посту министра. Количество обучавшихся в университетах, лицеях, гимназиях и училищах, хотя и увеличивалось, но было еще незначительным, и просвещением, а тем более наукой, были охвачены в основном верхушечные слои Российской империи. В 1825г. Из 553 штатных губернских и уездных городов России 131 город не имел ни одной школы.

Тем не менее, в сфере гос. управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не только такие как Сперанский, Аракчеев, Уваров, Гурьев, Канкрин, Бенкендорф, но и такие государственники-управленцы, как граф Кочубей (первый министр МВД, председатель Госсовета и Комитета министров), канцлер, граф Румянцев (первый председатель Госсовета), генерал-фельдмаршал Салтыков (первый председатель комитета министров) , екатерининский вельможа граф Завадоский, (первый министр народного просвещения, граф Нессельроде, бывший долгие годы министром иностранных дел, главнокомандующий царской армией в условиях Отечественной войны генерал-фельдмаршал Кутузов и т.д.

Чиновничий гос. аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число гос. чиновников увеличилось более чем в 4 раза – с 15 тыс. до 61,5 тыс. человек. Если в конце 18 в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине 19 в. – на 929 человек. Рост численности чиновников вполне естественен, ибо росло количество гос. учреждений в центре и на местах, а импертор в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество.

Верноподданичество и служебная карьера, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживались в системе гос. службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновной среды на разных уровнях.

Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае 1.

Таким образом, система гос. управления в условиях абсолютизма развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления.

Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия придаточного механизма, то есть на создание закона и учреждение управления». При всех формах государственного устройства совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.

Определенные шаги по повышению статуса гос. службы и авторитета чиновника предпринимались и раньше. Так, подготовленные Сперанским указы о придворных званиях и экзаменах на получение чина обязывали придворных одновременно со службой во дворе состоять на гос. службе, а для получения чина коллежского асессора был необходим определенный образовательный ценз.

В основе порядка, определявшего прием на службу и ее происхождение, лежал принятый еще Петром 1 «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Но на формирование состава чиновников влияло, прежде всего, сословное происхождение. Утвержденный в 1832г. Устав о службе гражданской предоставлял право поступления на службу в первую очередь потомственным и личным дворянам. Помимо них на классные должности дозволялось принимать выходцев из духовенства, купечества и интеллигенции. Остальные категории населения не имели права поступления на службу. Но невозможность укомплектования корпуса чиновников исключительно дворянами заставляла правительство предусматривать возможность привлечения на службу лиц недворянского происхождения. Устав предусматривал прием на службу лиц, окончивших университеты и некоторые другие учебные заведения, а также граждан с ученой степенью. Поэтому среди чиновников к представителям дворянства относилась одна пятая часть, а основную массу чиновников составляли служащие, получившие статус «личного дворянства». Личное дворянство было связано с получением первого классного чина 14 класса, а достижение 8 класса давало права потомственного дворянства со всем и сословными привилегиями. Достижение столь высокого чина для лиц недворянского происхождения было сознательно затруднено. Так, срок выслуги в 9 классе для недворян был в 4 раза дольше, чем у служащих-дворян. Со временем личное и потомственное дворянство предоставляло возможность получения более высоких разрядов классной иерархии.

Правительство требовало от чиновников наличия у них высшего и среднего образования. Так, по указу 1808 г. «О правилах производства в чины по гражданской службу и об испытаниях и науках» для получения чина коллежского асессора обязательным было предоставление свидетельства об учебе в одном из университетов и успешной сдаче экзаменов. Выслуги лет уже было недостаточно для того, чтобы претендовать на повышение по службе.

Помимо образования, другим немаловажным критерием считалась добросовестная служба. Положение о порядке производства в чины установило различные сроки выслуги: один – при добросовестной и положительно оцененной службе; другой – при получении отличий в ходе службы. Установленный порядок службы не допускал производства через чин или получение высшего чина, минуя низшие.

В первой четверти 19 в. заметно усиливаются требования «верности службы» и политической лояльности. Принятые законы требовали очистить администрацию от политически неблагонадежных лиц. Начальнику ведомства было предоставлено право увольнять чиновников по подозрению в неблагонадежности, без объяснения причин и права обжалования. Подобная традиция сохранялась и в последующее время.

43. Кодификационная деятельность в России в первой половине XIX в. Полное собрание и Свод законов Российской империи. Реформы, произведенные в системе центральных органов власти и управления сопровождались развернутой кодификацией действующего права. Основные направления работы были намечены в деятельности Уложенной комиссии Екатерины II.

После вступления на престол Павла I вновь был поставлен вопрос о новом Уложении и в 1796 г. была создана комиссия, целью которой, однако, было не составление нового, а подготовка сводного Уложения, в котором были бы собраны все действующие законы из области уголовного, гражданского и государственного (административного) права.

За время царствования Павла I комиссия успела подготовить семнадцать глав из сферы судопроизводства, девять - вотчинного права и тринадцать глав по уголовному праву. B 1801 г. с воцарением Александра I создается новая комиссия, но уже в 1803 г. дело кодификации было передано в Министерство юстиции, а в 1804 г. был подготовлен проект работ. Неудача всей кодификационной деятельности, осуществлявшейся до 1801 г., объяснялась тем, что комиссии бессистемно соединяли все старые законы или занимались сочинением новых. Новые задачи кодификации формулировались следующим образом: а) законы должны утверждаться на "непоколебимых основаниях права"; б) они должны определять все части государственного управления, пределы компетенции государственных органов, права и обязанностей подданных в соответствии с "духом правления, политическим и естественным положением государства и народным характером"; в) они должны располагаться по строгой системе; г) они должны содержать в себе правила для отправления правосудия; г) комиссии поручалось составить общие государственные законы, действующие на пространстве всей России. Из массы действующих законов следовало выбрать те, которые "наиболее полезны для блага народа и соответствуют духу нации и естественным условиям страны".

Первоочередной задачей стада кодификация законов о судоустройстве и судопроизводстве. Затем следовало приступить к составлению местных законов для частей империи, где не действуют общие законы. Новое Уложение предполагалось разделить на шесть частей:

1) "законы органические и коренные", определяющие правовой статус императора, его отношения с правительственными органами и подданными,

2) "общие основания или начала права", т.е. формы права, его действия в пространстве и во времени, принципы толкования закона, перечень санкций, понятия лица, вещи, действия и обязательства, владения и собственности, способы их приобретения и прекращения,

3) общие гражданские законы, относящиеся к лицам, вещам, действиям, обязательствам, владению и собственности,

4) уголовные законы и устав благочиния,

5) способы приведения законов в исполнение, применения их на практике, а также законы о судоустройстве и судопроизводстве, о разделении судебного процесса на части,

6) местные законы, применяемые при особых условиях, существующих в отдельных регионах страны.

Кодификационная работа была поручена Розенкампфу, но 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции М.М. Сперанский. Последний начал с преобразования комиссии, которая была разделена на Совет, правление и группу юрисконсультов. М.М. Сперанский стал секретарем правления.

В 1810 г. с учреждением Государственного совета произошло новое преобразование комиссии, директором ее был назначен Сперанский. Уже в том же году в Государственный совет был внесен подготовительный проект первой части гражданского Уложения, чуть позже - проект второй части. Будучи рецепцией французского законодательства, обе части вызвали решительную критику, но несмотря на это в 1812 г. в Государственный совет был внесен проект третьей части Уложения.

М.М. Сперанский вышел из состава комиссии, и она была подчинена вновь министерству юстиции (с 1810 до 1812 г. находясь в подчинении Государственного совета). При разработке системы Уложения, комиссия обратилась к анализу Соборного Уложения 1649 г., шведского, датского, прусского и французского.

В 1813 г. был подготовлен проект уголовного Уложения, в 1814 г. - торговое Уложение. В 1814 г. все три части гражданского Уложения вновь были представлены в Государственный совет, который в 1815 г. постановил составить систематический свод действующих законов не утвердив представленного проекта. Последний следовало согласовать с подготавливаемым сводом.

В период с 1815 до 1821 г. был подготовлен свод указов к двум первым частям гражданского и к уголовному Уложению комиссия Розенкампфа, сменившего Сперанского, подготовила также первую часть устава гражданского судопроизводства и исправила проекты торгового и уголовного Уложения.

В 1821 г. М. Сперанский назначается членом Государственного совета и временно управляющим комиссией. Работа над проектами гражданского Уложения возобновилась. В 1823 г. возобновили работу над торговым Уложением, но смерть Александра I прервала работу комиссии.

Николай I, продолжал дело своих предшественников по кодификации русского права, стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложенная комиссия была образована во второе отделение Собственной канцелярии Его величества (1826 г.), делами которого фактически ведал Сперанский. Из двух возможных подходов к кодификации права - сведения всех существующих (действующих и действующих) законов воедино и без изменений или отделение нового Уложения - был выбран первый (образцом для будущего Свода стал кодекс Юстиниана). Юридическая техника для составления Свода основывалась на методике, разработанной М. Бэконом: а) статьи Свода, основанные на одном действующем указе, излагать теми же словами, которые содержатся в тексте и без изменений, б) статьи, основанные на нескольких указах, излагать словами главного указа с дополнениями и пояснениями из других указов, в) под каждой статьей давать ссылки на указы, в нее вошедшие, г) сократить многосложные тексты законов, д) из противоречащих друг другу законов выбирать лучший или более поздний.

Свод законов должен был состоять из восьми разделов:

1) основные государственные законы;

2) учреждения: а) центральные, б) местные, в) устав о государственной службе;

3) "законы правительственных сил": а) устав о повинностях, б) устав о податях и пошлинах, в) устав таможенный; г) уставы монетный, горный и о соли, д) уставы лесной, оброчных статей и счетные;

4) законы о состояниях;

5) законы гражданские и межевые;

6) уставы государственного благоустройства: а) уставы духовных дел иностранных исповеданий, кредитный, торговый, промышленный, б) уставы путей сообщения, почтовый, телеграфный, строительный, положения о взаимном пожарном страховании, о сельском хозяйстве, о найме на сельские работы, о трактирных заведениях, о благоустройстве в казачьих селениях, о колониях иностранцев на территории империи;

7) уставы благочиния: а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении, врачебный, б) уставы о паспортах, о беглых, цензурный, о предупреждении и пресечении .преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных;

8) законы уголовные.

Подобное разделение законов, по мысли Сперанского, основывалось на сосуществовании двух правовых порядков: государственного и гражданского. Законы делятся по тому же признаку.

Государственные законы подразделяются в свою очередь на четыре категории: законы основные, учреждения, законы государственных сил, законы о состояниях. Сюда относятся также законы предохранительные (уставы благочиния) и законы уголовные.

Гражданские законы подразделяются на три категории: законы "союза семейственного", общие законы об имуществах и законы межевые, определяющие порядок "развода" границ владения, особенные законы об имуществах (называемые законами государственного благоустройства или экономии, относящиеся к сфере торговли, промышленности и кредита). Сюда же относятся законы о порядке взыскания по бесспорным делам, законы о судопроизводстве гражданском, межевом и торговом, законы о мерах гражданских взысканий.

Впервые сфера гражданского права была выделена как особая отрасль (хотя материальное право еще не было отделено от процессуального). Этот принцип будут действовать в течение всей последующей истории права России.

"Параллельно с работой над Сводом проходила работа по подготовке хронологического собрания законов. Такие попытки предпринимались и ранее, но работа не доводилась до конца. Второе отделение канцелярии составило свой план работы. Предполагалось весь правовой материал разделить на два этапа: первый - от Соборного Уложения 1649 г. до 12 декабря 1825 г. (манифеста Николая I), второй - от 12 декабря 1825 г. до текущего момента.

Началом Собрания стало Уложение 1649 г., объединившее в себе весь предшествующий ему правовой материал. Собрание законов должно было вобрать в себя все законодательные акты, издаваемые верховной властью и правительственными органами (действующие и отмененные). В Собрание включались те судебные решения, которые стали судебным прецедентом или толкованием к принятым законам, а также частные решения, которые "важны в историческом отношении".

Создание Полного собрания законов было необходимо для работы над составлением Свода законов и стало подготовительным этапом к его изданию. Кроме того, для работы над каждой частью (отраслью) Свода подготавливалась своя историческая справка. В Собрание вошло более трехсот тридцати тысячи актов.

Для каждой статьи Свода законов составлялся комментарий, носивший значение толкования, но не имевший силы закона. Свод включал только действующие законы, что проверяли специальные ревизионные комитеты при министерствах и главные управления куда направлялись составленные отдельные части Свода. Ревизия окончилась в мае 1832 г.

10 января 1832 г. Государственный совет рассмотрел все подготовленные пятнадцать томов Свода и пятьдесят шесть томов Полного собрания законов. Было принято решение ввести в действие Свод законов Российской Империи с 1 января 1835 г. Таким образом, работа, начатая еще Екатериной II была завершена.

Первое издание Свода законов было произведено в 1832 г., за ним последовали два полных (1842,1857) и шесть неполных (1876, 1833, 1885, 1886, 1887, 1889 гг.) изданий.

Но уже в 1836 г. была начата работа по созданию нового уголовного уложения: меняющаяся ситуация потребовала пересмотра старых норм. В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных.

Вместе с тем, в рассматриваемый период впервые сложились основные отрасли права: государственное, гражданское, административное, уголовное, процессуальное.

В ст. I. Основных законов была сформулирована идея самодержавной власти: "Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает". Смертная казнь грозила всякому, кто имел даже умысел на покушение на особу и власть императора.

Царская власть закреплялась как наследственная, наследников признавался старший сын императора (в случае бездетности этого наследника престол мог перейти ко второму сыну императора).

Средства на содержание членов императорской фамилии поступали из казначейства или доходов удельного имущества. Члены императорской фамилии получали титулы "высочество" и "светлость" в зависимости от степени родства с царствующим императором.

Законодатель различал верховное и подчиненное управление. Органами верховного управления были: Государственный совет, Комитет министров, канцелярии и двор императора.

Членами Государственного совета были министры и главноуправляющие, председателем - император. Государственный совет состоял из общего собрания и департаментов. Их было пять: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии, 5) наук, промышленности и торговли. Департаменты формировались из членов Государственного совета, могли проводиться соединенные заседания департаментов.

Государственный совет принимал участие в обсуждении законов, бюджета и отчетов правительства.

Комитет министров, будучи совещательным органом, как и Государственный совет, некоторые дела разрешал окончательно: в его компетенцию входили дела о назначении пенсий и пособий, о разрешении православным церквам, монастырям и архиерейским домам приобретать недвижимость.

Законодатель разделял дела Комитета на: 1) текущие (по которым требуются общие соображения или содействие разных министров, которые превышают пределы власти министра или при решении которых "министр встречает сомнение");

2) специально предоставленные Комитету ( об установлении мер исключительной охраны, о запрещении выпуска в свет печатных изданий, о народном продовольствии, об устройстве путей сообщения, об учреждении акционерных компаний, об охранении православия, о назначении пенсий, об утверждении штатов учреждений, об исключении из русского подданства, о надзоре за деятельностью губернаторов и губернских правлений).

К органам подчиненного управления относились Сенат и министерства. Сенат провозглашался высшим судебным органом, его компетенцию входило: представление мнений императору о противоречии принимаемых законов прежде изданным, надзор за деятельностью министров, получение от них объяснений. Взаимные отношения министерств определялись следующим образом: "Все министерства составляют единое управление, ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его "цели". Каждый министр был вправе требовать содействия других, но не вмешиваться в их дела. Закрепленная в законе система местных органов управления сохранялась в том виде, как она сложилась в конце XVIII в. Главным административным органом в губернии были губернаторы, опиравшиеся в своей деятельности на губернские правления. По закону 1845 г. губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии (общее присутствие составлялось под председательством губернатора из вице-губернатора, советников и асессоров).

Во главе финансового управления губернии находилась казенная палата, состоявшая из управляющего, его помощника и начальников отделения. Параллельно действовали палаты государственных имуществ.

В уезде по-прежнему действовал нижний земский суд во главе с капитан-исправником.. В 1837 г. система была несколько изменена: был сформирован земский суд. состоящий из исправника. непременного заседателя и двух сельских заседателей. Во главе волости стояли волостные управления (волостной голова, заседатели, писарь), станы возглавлялись приставами.

Развитие частного гражданского права проходило на основе кодификации старых форм права, что не могло не повлиять на характер этой отрасли: сохранились элементы сословного равенства, ограничений вещных и обязательственных прав. Крестьянам запрещено было выходить из общины и закреплять за собой земельный надел. Крестьяне, не имевшие торговых свидетельств и недвижимой собственности, не могли выдавать векселями. Ограничивалась правоспособность и дееспособность духовных лиц и евреев.

Запрещались браки христиан и нехристиан, усыновление лиц нехристианского исповедания. Мастерам-евреям позволялось принимать учеников из христиан лишь с разрешения ремесленной Управы. Поляки не имели права приобретать в собственность, брать в залог и арендовать земли в целом ряде регионов страны.

Распоряжение землей подвергалось особым ограничениям: земля казенных и удельных крестьян не могла отчуждаться ни отдельными общинниками, ни общиной в целом. Продолжало существовать право родового купца и система майоратов - земельных владений, полностью изъятых из оборота и переходивших по наследству старшему в роде.

В области наследственных прав дочери имели меньшие права, чем сыновья.

В сфере гражданского права широко применялись местные обычаи и традиции, уровень юридической техники был невысоким, что отразилось на терминологии: юридическое лицо определялось как "сословие лиц", сервитут - "право участия частного", правоспособность и дееспособность не разграничивались.

Система вещного права состояла из: права владения, прав собственности, права на чужую вещь (сервитуты), залогового права.

Различалось законное и незаконное владение. По Своду законов всякое владение, даже незаконное, охранялось от насилия и самоуправства до тех пор, пока имущество не будет присуждено другому и сделаны соответствующие распоряжения о его передаче Закон различал спор о владении от спора собственности и обеспечивал неприкосновенность первого независимо от решения второго вопроса.

В Своде законов так определяется право собственности: " Собственность есть власть в порядке гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вечно и потомственно" Сервитутные права включали: ограничение на "право участия общего" и ограничение на "право участия частного".

К первому относилось ограничение в праве собственности, установленное законом в пользу всех без изъятия (право проезда по дорогам, на речных судах) Защита права участия общего осуществлялась административным порядком.

Ко второму относилось ограничение собственности в пользу какого-либо определенного лица (право владельца земли и покосов, лежащих в верхнем течении реки, требовать, чтобы сосед не поднимал уровень речной воды запрудами и не затоплял его пашен и лугов, чтобы сосед не пристраивал ничего к стене его дома, не сорил на его дворе и т п )

Залоговое право подвергалось подробному регламентированию стал различаться залог частным лицам и залог в кредитных учреждениях.

В обязательственном праве различались обязательства из договоров и обязательства из причинения вреда. Свод законов содержал специальный раздел о составлении, совершении, исполнении и прекращении договоров.

Предметом договора могли быть имущество или действия лиц. Цель договора не могла противоречить закону и общественному порядку. Договор заключался по взаимному согласию сторон.

Недозволенная цель делала договор ничтожным (когда договор был направлен на расторжение законного супружества, на уклонение от платежа долгов, на передачу лицу прав, которых оно не могло иметь по своему социальному, правовому и другому состоянию, на, нанесение ущерба казне).

Стороны могли вносить в договор условия, не противоречащие закону - о сроках, о неустойке, об обеспечении, о платеже и др. Средствами обеспечения договоров являлись: задаток, неустойка, поручительство, залог и заклад.

Договоры оформлялись домашним, нотариальным, явочным или крепостным порядком. Нотариальным порядком оформлялись договоры мены и продажи недвижимости. В купчей указывалось, каким образом продавец приобрел данное имущество и подтверждалась его свобода от запрещения на отчуждение и распоряжение им.

Допускалась запродажа имущества, т е. договор о заключении впоследствии договора купли-продажи.

Договор имущественного найма не предусматривал для нового собственника имущества обязательного исполнения арендного соглашения: новый домовладелец или землевладелец мог односторонне прекратить договор найма, заключенный его предшественником, и выселить арендатора из дома или с земельного участка.

Предметом договора подряда и поставки могли быть постройка, починка, переделка зданий; поставка материалов, припасов и вещей; перевозка вещей и людей.

Договор займа не мог быть заключен подложно, во вред другим кредиторам, при игре в карты, безденежно. Во всех этих случаях он признавался ничтожным. Закон не устанавливал процентов по займам и если в договоре они не определялись - исходили из шести процентов. Заемные письма (составленные крепостным или домашним порядком) могли передаваться заимодавцем третьему лицу, принимающему на себя обязательство и право обратить взыскание на должника На письме делалась передаточная надпись

Договор товарищества в новых экономических условиях получает широкое распространение. Предусматривались следующие их виды:1) товарищество полное (члены товарищества отвечают за его сделки всем своим имуществом); 2) товарищество на вере или по вкладам (часть членов, "товарищи" отвечают всем своим имуществом, часть, "вкладчики" - только сделанными вкладами); 3) товарищество по участкам или компания на акциях (члены отвечают только сделанными вкладами в виде акций); 4) товарищество трудовое или артель (члены связаны круговой порукой, имеют общий счет).

Для возникновения товарищества требовалась регистрация (для возникновения акционерного общества - разрешение правительства).

Семейное право сохранило принципы, выработанные в XVIII в.:

единственной формой брака был церковный брак. Условия вступления в брак и его расторжение брались из норм и правил соответствующего вероучения: православия, католичества, лютеранства, мусульманства, иудаизма.

Для православного брака требовалось: достижение брачного возраста (шестнадцать лет для невесты, восемнадцать для жениха), наличие свободы воли и сознания. Препятствиями к браку были: состояние в другом браке, духовный сан и монашество, различие вероисповеданий, родство и свойство (до четвертой степени включительно), осуждение на безбрачие (за прелюбодеяние). Приостановку заключения брака вызывали: отсутствие согласия на брак со стороны родителей или начальства, наличие родства или свойства от пятой до седьмой степени. Если такой брак все же был заключен, он сохранял законную силу.

Жена была обязана всюду следовать за мужем, суд мог принудить ее к этому. Жена получала паспорт с разрешения мужа. Нарушившая супружескую верность жена могла быть подвергнута тюремному заключению (на небольшой срок).

Имущество супругов было раздельным. Приданое или имущество приобретенное женой отдельно, признавались ее собственностью. Как самостоятельные субъекты, супруги могли вступать друг с другом в обязательства и сделки.

Закон делил детей на законных и незаконнорожденных (внебрачных). Последние не имели права на фамилию отца и его имущество. В случае неповиновения дети по требованию родителей могли быть заключены в тюрьму на небольшой срок.

В отношениях родителей с детьми также действовал принцип раздельности имущества.

В сфере наследственного права расширялась завещательная свобода. Завещать можно было кому угодно и что угодно из имущества (или все имущество). Признавались недействительными завещания, сделанные безумными, умалишенными и самоубийцами, несовершеннолетними, монахами и лицами, по суду лишенными прав состояния.

Не имели силы завещания недвижимости в пользу евреев, поляков и иностранцев, в тех местах, где они не могли владеть недвижимостью. Не могли завещаться родовые майоратные и заповедные имения. Закон различал нотариальные и домашние завещания, в обоих случаях требовалось присутствие свидетелей при составлении завещания. Иногда допускалось составление завещания в чрезвычайных обстоятельствах (в походах, госпитале, за границей), в этих случаях порядок составления был упрощенным.

Порядок наследования по закону был следующим: к наследству призывались все кровные родственники без различия степени (свойство не давало права наследования по закону). Родственники призывались к наследованию по степени кровного родства, но не совместно. Ближайшие устраняли дальнейших совершенно. Ближайшими наследниками были нисходящие (дети, внуки, науки). Когда сестер не было, братья поровну делили имущество родителей. Когда не было сыновей и внуков, дочери делили наследство поровну. При наличии сыновей и дочерей последние получали по одной четырнадцатой части недвижимого и по одной восьмой движимого имущества. Все остальное делилось поровну между сыновьями.

Дети наследодателя устраняли от наследования внуков, кроме случаев, когда их родители умерли. Тогда они наследовали доли, причитавшиеся их родителям.

При отсутствии родственников по нисходящей линии наследство переходило к боковым родственникам, ближайшие боковые исключали дальнейших. Родители отстранялись от наследования в пользу самых отдаленных боковых родственников. Родителям надлежало право пожизненного пользования имуществом их детей, умерших без потомства и не оставивших завещания. Супруги наследовали друг после друга в размере одной седьмой недвижимости и одной четырнадцатой движимого имущества. Родовое имущество супруг мог завещать другому супругу в пожизненное пользование.

Когда после умершего не оставалось наследников или никто не являлся в течение десяти лет со времени вызова к наследству, имущество признавалось выморочным и поступало государству, дворянству, губернии, городу или сельскому обществу. Наследник становился активным субъектом прав завещателя и пассивным субъектом его обязанностей.

44. Российская государственность во второй половине XIX в.: основные тенденции и противоречия развития.

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне (1853—1856) обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия. В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II (18 февраля (2 марта) 1855 — 1 (13) марта 1881) вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60—70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны, так и ини­циативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили пред­посылки для реформирования самодержавной системы государ­ственного управления.

Радикальные идеи, предложения демократизации всех зве­ньев управления сверху донизу на принципах конституциона­лизма, выборности, широкого всесословного представитель­ства, самоуправления публиковались на страницах «Колоко­ла», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революци­онных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.

Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставлен­ных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др.

В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал вес­ной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейх­срата в совещательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) ниж­нюю палату — съезд 180 государственных гласных из предста­вителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых «высочайшей властью» и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней дол­жны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Гос­совета. Предложены и «особые совещания» министров по са­мым важном вопросам исполнительного характера. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект со­здания при Госсовете дворянского и земского съездов для об­суждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного ха­рактера.

Авторами консервативных проектов были группировавши­еся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Му­равьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие пред­ставители охранительной концепции. Они отвергали катего­рически не только радикальные, но и либерально-консерватив­ные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету рус­ского народа, допуская лишь отдельные административные из­менения с целью придания прочности и устойчивости монар­хической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы выс­ших, центральных, местных органов государственного управ­ления.

Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перс­пективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал все­сословное государственное управление несовместимым с обра­зом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец, и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последо­вательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III.

С точки зрения масштаба проведенных преобразований общественного строя и всей системы государственного управления вторая половина XIX века являлась одним из самых плодотворных периодов в истории существования царской администрации. Однако реформы во многом оказались незавершенными. Это было время великих мечтаний, больших надежд, которое в силу разных причин оказалось непродолжительным и закончилось глубоким разочарованием основных слоев населения, приведшим общество к попытке решить назревшие проблемы радикальным революционным способом, ясно обозначившейся уже к концу столентия.

Дополнительно: Омельченко «История государственного управления в России» стр 190-193.