§ 3.4. Финансовый правопорядок в снг и ЕврАзЭс

56. Краткая история становления современного финансово­го правопорядка в СНГ и ЕврАзЭС. После распада СССР быв­шим республикам не удалось сохранить общую валюту во взаим­ных расчетах (во многом из-за нехватки валютных ресурсов, высокой инфляции); национальные валюты были вытеснены из расчетов но внешней торговле; единую систему многосторонних межгосударственных расчетов, общего рынка финансовых услуг создать не удалось (во многом из-за слабости банковских систем). В дальнейшем выстраивание валютно-финансовой системы на постсоветском пространстве шло по различным направлениям, в рамках разных многосторонних проектов, путем заключения международных соглашений, создания международных органи­заций, решения отдельных вопросов финансовой проблематики, представляющих интерес на том или ином этапе сотрудничества. Если суммировать осуществленные меры и достижения, то сло­жится примерно такая картина:

• государства СНГ договорились о создании Платежного союза;

• был создан Межгосударственный банк СНГ, а позднее - Евразийский банк развития;

• поставлена цель создания Валютного союза (на фоне обра­зования Таможенного союза и движения в сторону Эконо­мического союза и Единого экономического пространства);

• оформлено и осуществляется взаимодействие на многосто­роннем уровне по линии центральных банков и министров финансов;

• началась гармонизация и унификация, среди прочего, нацио­нального законодательства в части валютно-финансового регулирования;

• создавались и реформировались соответствующие органы СНГ и ЕврАзЭС. Так, был создан Межгосударственный ва­лютный комитет, Совет по финансово-экономической поли­тике государств-членов ЕврАзЭС, постоянно действующее Совещание министров финансов государств-участников СНГ, Совет руководителей национальных (центральных) банков ЕврАзЭС и др.

Кратко остановимся на некоторых направлениях развития со­трудничества в финансовой сфере на постсоветском пространстве.

57. Состояние дел с созданием Платежного союза. Форми­рование на многосторонней основе Платежного союза изначально рассматривалось как этап на пути к Валютному союзу. В 1992 году восемь стран СНГ подписали Соглашение «О единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной полити­ке государств, сохранивших рубль в качестве законного платеж­ного средства». Страны-участницы (Армения, Белоруссия, Казах­стан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Узбекистан) признали рубль «на территории Сторон единым законным пла­тежным средством», взяли на себя обязательства не допускать ограничений на обращение рубля. Соглашение оговаривало: в государствах, на территории которых, наряду с рублем, закон­ным платежным средством в наличном обороте имеются другие аналоги денег (купоны, расчетные билеты и т.п.), эмиссия этих аналогов должна производиться в пределах общей суммы рубле­вой эмиссии в соответствии с Соглашением.

В этом же Соглашении отмечалось, что государства-участники готовы заключить с государствами, не подписавшими это Согла­шение, другое соглашение - Соглашение о Платежном союзе (ст. 13 Соглашения 1992 года). Под Платежным союзом предлагалось понимать добровольное объединение государств в целях обеспе­чения бесперебойных платежей на основе взаимной конвертируе­мости национальных валют.

Формирование Платежного союза задумывалось как поэтап­ный процесс: на первом этапе должны быть заключены двусто­ронние и многосторонние соглашения; на последующем этапе - создана многосторонняя система расчетов в коллективной валюте. В основу правового обеспечения Платежного союза был положен принцип признания национального валютного суверенитета госу- дарств-участников. Кроме того, в Соглашении была зафиксирова­на роль центральных (национальных) банков государств-участ­ников как эмиссионных центров и органов денежно-кредитного и валютного регулирования на территории каждого из государств.

Договор о создании Экономического союза 1993 года преду­сматривал и предусматривает координацию денежно-кредитной, финансовой и валютной политики, гармонизацию налогообложе­ния. Договор признал существование двух валютных зон в рамках экономического пространства СНГ: мультивалютной и рублевой. Именно мультивалютную зону следовало двигать в сторону трансформации в направлении Валютного союза. В Договоре об Экономическом союзе (ст. 16) уже содержались определенные общие принципы Платежного союза, а именно:

• взаимное признание национальных валют и осуществление их официальных котировок;

• осуществление платежей в национальных валютах с исполь­зованием многостороннего клиринга через Межгосудар­ственный банк;

• введение механизма согласованного взаимного кредитова­ния дефицитов платежных балансов;

• взаимную конвертируемость национальных валют по теку­щим операциям.

В 1994 году Банк России по поручению правительства разра­ботал концепцию Платежного союза и проект двустороннего со­глашения о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости национальных валют. Совет глав правительств СНГ одобрил концепцию и поручил подготовить на ее базе проект соглашения.

Концепция исходила из того, что:

• участники торговых сделок самостоятельно определяют формы расчетов, валюту цены контракта и валюту платежа, причем в расчетах могут использоваться национальные валю­ты участников Платежного союза, а также другие валюты;

• при создании соответствующих предпосылок может быть создана коллективная валюта;

• правительства и центральные (национальные) банки участ­ников принимают меры внешнеторгового и валютного регу­лирования, способствующие развитию на территории их государств полноценного валютного рынка, на котором осу­ществляются операции купли-продажи национальной валю­ты за национальные валюты других участников Платежного союза и за иные валюты;

• государства-участники обеспечивают для резидентов воз­можность приобретения иностранной валюты в обмен на на­циональную для осуществления текущих операций, а для независимых нерезидентов - возможность владеть нацио­нальной валютой и использовать ее для оплаты приобрете­ния товаров и услуг как в данном государстве, так и для расчетов с третьими странами;

• обменный курс национальных валют определяется на осно­ве спроса и предложения на валютных биржах либо на меж­банковском валютном рынке;

• государства-участники применяют согласованный режим использования остатков средств на банковских счетах, при­надлежащих нерезидентам, определяют порядок расчетов по операциям неторгового характера (прежде всего социаль­ным платежам).

Все это свидетельствует о том, что страны СНГ изначально были нацелены на формирование международно-правовых инсти­тутов, необходимых для последующего развития региональной подсистемы международного финансового права в контексте эко­номической интеграции: института поддержания равновесия пла­тежных балансов, института валютных курсов, института единой (общей) валюты, права Платежного союза, права Валютрюго союза.

Как известно, интеграционные отношения России с Белорус­сией находятся в особом международно-правовом режиме, для которого характерны более глубокие взаимосвязи. В 1994 году был подписан Договор об объединении денежной системы Рес­публики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и условиях функционирования общей денежной системы (пока не работает). Это означает, что и на постсоветском пространстве обозначились некие цивилизационные особенности, присущие отдельным группам государств СНГ.

Соглашение о создании Платежного союза было подписано странами СНГ в 1994 году (вступило в силу). Цель Соглашения - обеспечить бесперебойность расчетов в режиме использования взаимной конвертируемости национальных валют, формирова­ние на этой основе платежной системы. В рамках Платежного союза не допускаются ограничения в использовании нацио­нальных валют как платежных средств по торговым и неторговым операциям. Государства-участники взяли обязательства устанав­ливать такие правила государственного внешнеторгового и ва­лютного регулирования, которые будут способствовать развитию на их территории полноценного (ликвидного) валютного рынка по операциям купли-продажи национальной валюты за нацио­нальные валюты других государств-участников и за иные валюты.

Платежная система, которая должна быть создана на базе Соглашения, призвана обслуживать расчеты по товарообороту в межгосударственной и предпринимательской сферах; по нетор­говым операциям; в сфере услуг транспорта, связи и других от­раслей; в области государственных, банковских, коммерческих кредитов; обменных (конверсионных) валютных операций; при покупке (продаже) наличной валюты через банковские системы государств-участников. В качестве валюты платежа допускается использование по выбору национальных валют или других валют. Международные расчеты осуществляются через корреспондент­ские счета центральных (национальных) и уполномоченных ком­мерческих и иных банков.

Государства-участники выразили намерение придерживаться режима единого валютного курса для всех видов внешнеэконо­мических операций; применять обменный курс, определяемый спросом и предложением на валютных рынках стран-участниц; стремиться осуществлять согласованные меры по поддержанию стабильности валютных курсов национальных валют. С целью ре­гулирования обменных курсов предусмотрено создание централь- ными (национальными) банками стабилизационных фондов в сво­бодно конвертируемых валютах и драгоценных металлах.

В 1995 году Межгосударственный экономический комитет СНГ (существовавший до реформирования органов СНГ в 1999 году) принял документ рекомендательного характера - Положение о порядке осуществления межгосударственных платежно-расчет- ных операций между государствами-участниками Платежного союза (включая вексельное обращение на межгосударственном уровне). Это означало, что в исполнение норм международного договора (Договора о создании Платежного союза) государства СНГ приняли нормы «мягкого права», вместо того, чтобы, наобо­рот, придавать механизмам исполнения международных догово­ров наднациональную компетенцию.

Однако, несмотря на положения Соглашения о Платежном союзе, государства СНГ, вступив в МВФ, перешли к использова­нию мировых резервных валют, отказались от идеи использова­ния национальных валют во взаимных расчетах. Ни одно государ­ство СНГ (кроме, естественно, самой России) не сохранило рубль как платежное средство. Платежный союз, как он был задуман, казалось бы, утратил свой смысл. Однако глобальный финансо­во-экономический кризис 2008-2010 гг. вернул интерес к этому Союзу как к региональной опоре финансовой стабильности на постсоветском пространстве.

58. Межгосударственный банк СНГ. Важным элементом в концепции Платежного союза стал Межгосударственный банк СНГ (далее - Межгосбанк, или Банк). Банк был создан Согла­шением об учреждении Межгосударственного банка 1993 года; неотъемлемой частью Соглашения является Устав. В 1996 году государства СНГ подписали Протокол согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - уча­стниках Содружества Независимых Государств. Главное предназ­начение Межгосбанка - осуществлять расчеты между централь­ными (национальными) банками на основе многостороннего клиринга; он также выполняет операции на валютных рынках, осуществляет информационно-справочное обеспечение централь­ных (национальных) и других банков государств-участников (ст. 3 Соглашения о создании Платежного союза государств-уча­стников СНГ).

Для реализации поставленных задач Межгосбанк выполняет следующие функции: организует и осуществляет многосторонние межгосударственные расчеты по торговым и другим операциям и их периодическое завершение на основе многостороннего кли­ринга (зачет взаимных требований); координирует деятельность центральных (национальных) банков государств-участников в об­ласти методологии выполнения расчетно-платежных операций, организации системы бухгалтерского учета и отчетности по рас­четным и иным операциям; разрабатывает предложения по сбли­жению режимов надзора за коммерческими банками; осуществляет техническое и сезонное кредитование центральных (националь­ных) банков в процессе осуществления взаимных многосторон­них межгосударственных расчетов.

Межгосбанк (как и БМР) обладает противоречивой приро­дой: с одной стороны, ему приданы полномочия, свойственные коммерческим банкам, - оказывать банковские услуги, извлекать прибыль из вверенных кредитных ресурсов; с другой стороны, ему придан публично-правовой статус международной организа­ции с функциями координации деятельности центральных банков и сближения правовых режимов банковского надзора, оператив­ными полномочиями по техническому кредитованию централь­ных банков в процессе многосторонних расчетов. Это вновь на­водит на вывод о том, что международные отношения между центральными банками или между Центральным банком государ­ства, с одной стороной, и международным банком, с другой сто­роны, представляют собой международно-правовые отношения особого poda (sui generis).

59. Органы и организации по взаимодействию государств в финансовой сфере на постсоветском пространстве. В рамках работы по созданию институциональных структур в региональ­ной финансовой системе в 1995 году было подписано Соглашение СНГ о создании Межгосударственного валютного комитета (да­лее - Соглашение о МВК) и Положение о Межгосударственном валютном комитете (вступило в силу в марте 1996 г.). МВК при­зван содействовать организации многостороннего сотрудниче­ства в области валютно-платежных и кредитных отношений, сближению и совершенствованию валютного законодательства, развитию форм и методов координации денежно-кредитной и валютной политики государств-участников. Предусмотрено, что МВК будет осуществлять функции по формированию и разработ­ке правил создания целостных межгосударственных финансовых и банковских систем в рамках Платежного союза. Следовательно, созданием МВК и Соглашением о МВК странами СНГ была интернационализирована валютно-финансовая проблематика, а именно проблема создания единых финансовых и банковских систем. И главное - появилась некая институциональная струк­тура, в юрисдикцию которой вошли интернационализированные вопросы.

МВК задуман как наднациональный валютный орган; он на­делен такими функциями, как осуществление мер, способствую­щих конвертируемости «мягких» валют по текущим расчетам; контроль за процессом либерализации рынка иностранной валю­ты в странах-участницах Договора с тем, чтобы обеспечить фор­мирование обменных курсов их валют рыночными факторами; создание фонда под контролем Комитета в случае намерения участников Договора частично объединить резервы твердой ва­люты, золота и драгоценных металлов для решения проблем платежных балансов. Однако, несмотря на то, что деятельность Комитета формально началась в 1994 году, многие из его функций не задействованы или задействованы неполностью, неэффективно.

Позднее был создан Совет по финансово-экономической поли­тике государств-членов ЕврАзЭС, в котором принимали участие главы центральных банков стран-участниц. К органам, которые так или иначе рассматривают проблематику региональных фи­нансовых отношений, в ЕврАзЭС относятся: Межгосударствен­ный совет, Интеграционный комитет, Межпарламентская ассамб­лея. В Секретариате Интеграционного комитета имеется Депар­тамент бюджетной, налоговой политики и валютно-финансовых отношений. К вспомогательным органам ЕврАзЭС относят, в част­ности, Совет руководителей национальных (центральных) бан­ков, Совет руководителей налоговых служб, Совет руководите­лей уполномоченных органов по регулированию рынков ценных бумаг, Совет руководителей страхового надзора и регулирования страховой деятельности, Совет руководителей таможенных служб, Совет по финансово-экономической политике и др.

Совет руководителей Центральных банков государств ЕврАзЭС был создан в 2001 году. Его решения носят рекомендательный характер. Основными задачами Совета являются координация действий центральных банков по вопросам денежно-кредитной политики, взаимодействия национальных банковских систем, платежно-расчетных отношений, механизма курсообразования и конвертируемости национальных валют, валютного регулиро­вания и валютного контроля.

60. О Валютном союзе и унификации валютного законода­тельства. Параллельно с работой по созданию Платежного союза шла и идет работа по формированию Валютного союза. Понятие «Валютный союз» означает, что государства-участники зафикси­ровали обменные курсы национальных валют, удерживают коле­бания курсов в согласованных пределах и обеспечивают полную конвертируемость этих валют. На последующих этапах сокраща­ются пределы колебаний национальных денежных единиц, уси­ливается координация валютной политики и валютного регули­рования, происходит сближение внутреннего законодательства, его гармонизация и унификация, а затем и вводится единая ва­люта, формируется единый центральный банк. Еще в 2003 году с инициативой введения в рамках Единого экономического про­странства (ЕЭП) или ЕврАзЭС единой наднациональной меж­государственной валютно-расчетной единицы выступил Казах­стан. Предлагалось даже название такой валюты - «алтын» или «евраз».

В рамках СНГ государства «двинулись» в сторону Валютного союза в 1996 году, когда на первом заседании Международного валютного комитета был принят за основу проект Соглашения о сотрудничестве и координации деятельности в области валют­ной политики. Соглашение предусматривало сближение нацио­нального валютного законодательства, процедур проведения ва­лютных операций, создание единых правовых основ валютного регулирования, согласование валютной политики в отношении третьих стран.

В Договоре 1999 года о Таможенном союзе и Едином экономи­ческом пространстве государства-участники установили (ст. 46): «Стороны, реализуя соглашения по взаимной конвертируемости национальных валют, продолжат последовательную либерализа­цию валютной политики в части отмены ограничений на исполь­зование валюты других государств по текущим операциям, вве­дение единого обменного курса национальной валюты по текущим операциям платежного баланса, допуска банков-нерезидентов на внутренние валютные рынки, отмены ограничений на ввоз и вывоз национальной валюты уполномоченными банками и присоеди­нятся к статье 8 Договора о МВФ».

В 2003 году Бюро Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС постановлением №15 одобрило «предложения по гармонизации законодательств государств-членов ЕврАзЭС в сфере валютного регулирования (на основе сравнительно-правового анализа на- циональных актов и с учетом документов МВФ)». Предложения были направлены в парламенты и правительства государств-уча- стников, в Секретариат Интеграционного комитета, Совет руко­водителей национальных (центральных) банков при Интеграци­онном комитете - для использования в работе по гармонизации национальных законодательств и совершенствованию правовой системы ЕврАзЭС.

Следует иметь в виду, что гармонизировать внутреннее валют­ное законодательство можно также и посредством такого метода формирования правовой базы ЕврАзЭС, как Основы законода­тельства, на издание которых управомочена Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС. По многим вопросам подобные Основы за­конодательства уже были разработаны и приняты. Они утверж­даются Межгосударственным Советом ЕврАзЭС, подлежат рати­фикации в качестве международных договоров (т.е. являются международно-правовыми актами), приобретая наднациональ­ный характер. Они позволяют унифицировать национальное за­конодательство государств-участников и, по сути, составляют некое согласованное правовое пространство. Полезно, как пред­ставляется, изучить возможность принятия Основ законодатель­ства по валютному регулированию.

В 2006 году было принято Соглашение о сотрудничестве в об­ласти организации интегрированного валютного рынка госу­дарств-членов ЕврАзЭС. В Соглашении введено в оборот поня­тие «интегрированный валютный рынок», под которым понимается совокупность внутренних валютных рынков Сторон, объединен­ных общими принципами функционирования и государственно­го регулирования.

Согласно Соглашению, «каждая Сторона обеспечивает бан­кам-резидентам Сторон... допуск на свой национальный валют­ный рынок для проведения межбанковских конверсионных опе­раций на условиях правового режима, не менее благоприятного, чем тот, который предоставлен коммерческим банкам-резиден­там этой Стороны».

Глобальный финансово-экономический кризис дал толчок подписанию соглашения, которое готовилось много лет, - Согла­шения об основополагающих принципах валютной политики государств-членов ЕврАзЭС (2009 г.). Содержание Соглашения нацелено на постепенную отмену ограничений в отношении ва­лютных операций, связанных с движением капитала, т.е. факти­чески идет уже в инвестиционную сферу. Согласно Соглашению,

Стороны обязались обеспечить или принять соответствующие меры для того, чтобы:

• устранить валютные ограничения в отношении операций между резидентами государств-членов ЕврАзЭС, а также валютных операций с нерезидентами государств-членов;

• исключить введение валютных ограничений и изменений законодательства, которые вводят такие ограничения;

• меры либерализации применять на равной основе, без дис­криминации;

• выработать единый подход в отношении валютных операций резидентов с нерезидентами государств-членов ЕврАзЭС, открытия счетов резидентами на территории третьих стран;

• валютные ограничения не применять в отношении операций, касающихся: расчетов и переводов по экспорту/импорту; не­движимого имущества; приобретения акций, долей в устав­ном капитале; приобретения государственных ценных бумаг; финансирования и содержания филиалов и представительств юридических лиц; открытия счетов физическими лицами для платежей, не связанных с предпринимательской дея­тельностью.

Каждое государство имеет право применять меры либерали­зации, не предусмотренные Соглашением, в отношении отдель­ного государства-члена ЕврАзЭС либо третьих стран без обяза­тельства распространения этих мер либерализации в отношении других Сторон (ст. 6). Данная статья легализует возможность отступления от принципа недискриминации в сторону «более благоприятного режима» в вопросах валютной либерализации, что рано или поздно «породит» проблему соотношения «принци­па недискриминации» и «принципа наибольшего благоприят­ствования» в рамках данного Соглашения.

145

10 - 4901Соглашение предусматривает возможность в «исключитель­ных случаях» применить на временной основе валютные огра­ничения - в случае ухудшения экономической и финансовой ситуации; негативного развития ситуации в платежном балансе; ущерба интересам безопасности государства; резких колебаний курса валюты своего государства. Координация действий Сторон по реализации Соглашения возлагается на Совет руководителей центральных (национальных) банков. Спорные вопросы, связан­ные с толкованием и выполнением Соглашения, разрешаются путем консультаций и переговоров заинтересованных Сторон,

а «в случаях недостижения ими согласия спор передается на рас­смотрение в Суд ЕврАзЭС».

61. Сотрудничество в банковской сфере. Важнейшим на­правлением сотрудничества государств на постсоветском про­странстве является сотрудничество в банковской сфере. По сути, речь идет о создании региональной банковской системы, которая работала бы по единым правилам и в соответствии с рекоменда­циями Базельского Комитета по банковскому надзору. В рамках Межпарламентской ассамблеи СНГ разработаны и приняты мо­дельные законодательные акты и кодексы по вопросам организа­ции и функционирования денежно-кредитной сферы, включая банковскую деятельность в государствах-участниках, в том числе «Модельный закон о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем». Разрабатываются мо­дельные законодательные акты «О банках и банковской деятель­ности», «Банковский кодекс для государств-участников СНГ», проекты глав модельного Налогового кодекса, закона «Об обще­ствах взаимного страхования». Содержание и основные направ­ления государственной надзорно-контрольной деятельности в сфере финансов, денег и кредита государств-участников опре­делены в «Модельном законе о государственном финансовом контроле».

Центральным банком РФ был разработан Типовой проект соглашения между Центральным банком РФ и соответствующим центральным (национальным) банком другого государства о со­трудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций. Подписаны и действуют такие двусторонние согла­шения Банка России с Центральными (национальными) банками Армении, Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Кирги­зии, Туркмении. Все подобного рода договоры между централь­ными банками следует, по всей видимости, рассматривать как «международные договоры sui generis».

Помимо платежно-расчетной, валютной, банковской, инве­стиционной составляющих финансового сотрудничества на пост­советском пространстве определенную активность органов СНГ, ЕврАзЭС можно заметить и в сопредельных областях - налого­вой, страховой, в сфере ценных бумаг.В 1998 году Совет глав правительств СНГ принял Конвенцию о координации деятельности государств-участников СНГ на рынках ценных бумаг и Соглашение о принципах взимания кос

-

венных налогов при экспорте и импорте товаров (работ, услуг) между государствами-участниками СНГ.

Глобальный финансово-экономический кризис 2008-2010 гг. стал дополнительным стимулом для сплочения большинства го­сударств СНГ в финансовой сфере - в борьбе с последствиями кризиса и предотвращении подобных кризисов в регионе. Эконо­мический совет СНГ в 2008 году принял Решение «О предложе­ниях государств-участников СНГ по преодолению негативных последствий мирового финансового кризиса».

На Межгосударственном совете ЕврАзЭС на уровне глав го­сударств в 2009 году были подписаны два договора: Договор об учреждении Антикризисного фонда ЕврАзЭС; Соглашение об управлении средствами Антикризисного фонда ЕврАзЭС (оба ратифицированы Россией). Средства Антикризисного фонда ЕврАзЭС могут быть использованы на предоставление займов государствам-участникам в целях преодоления последствий ми­рового финансового и экономического кризиса, предоставления стабилизационных кредитов государствам-участникам с низким уровнем доходов, финансирования межгосударственных инве­стиционных проектов.

При принятии решений в Фонде предусмотрено «взвешенное голосование», что является показателем и признаком наднацио­нального метода регулирования. Следовательно, можно сделать вывод, что наднациональное регулирование постепенно внед­ряется в региональную финансовую систему.

10*

147

Можно сделать вывод, что развитие региональной финансо­вой системы на постсоветском пространстве идет вглубь по всем направлениям, захватывает все новые вопросы и аспекты. Разви­вается нормативный блок - региональное финансовое право: финансовое право СНГ/ЕврАзЭС (по аналогии с финансовым правом ЕС). В его рамках имеют место разработка и становление множества международно-правовых институтов: международно­го платежно-расчетного права, международного валютного права, международного кредитного права, международного банковского права. Развитие многих из этих институтов продвинулось далеко, ряд институтов (например, региональное бюджетное право) на­ходится в зачаточном состоянии. К региональному финансовому праву примыкают региональное инвестиционное право, регио­нальное торговое право, региональное таможенное право, право экономической интеграции и др.