Комплекса (%)

Наименование отраслей	Использование среднегодовой мощности
	Всего по объе­му товарной продукции	В том числе
		по оборонной продукции	по гражданской продукции
Всего	16,0	20,2	12,4
Авиационная промышленность	15,0	22,5	11,4
Промышленность боеприпасов и спецхимии	10,4	16,9	4,5
Промышленность вооружений	22,0	20,3	22,4
Промышленность средств связи	17,6	16,9	17,5
Радиопромышленность	17,6	16,9	17,5
Ракетно-космическая промышленность	21,3	23,2	16,6
Судостроительная промышленность	19,3	21,8	16,3
Электронная промышленность	20,5	25,0	11,7

11.3. Возрождение системы стратегического планирования и управления опк

Контуры возрождающегося стратегического подхода к управлению ОПК начинают просматриваться со второй по­ловины 2000-х годов.

Относительно проведенной в 2004 г. административной реформы, при которой все министерства оказались замкну­ты на председателя правительства напрямую через его единственного заместителя, все очень быстро убедились в ее управленческой ущербности, более того — вредоносно­сти. Появилась бюрократическая «бутылка» с узким гор­лышком, роль которого досталась этому единственному за­местителю. Из-за такой системы функционирования прави­тельство не раз оказывалось в управленческом ступоре.

Реальность управленческой деятельности правительст­венного аппарата потребовала введения дополнительных должностей заместителей председателя, что и было сделано учреждением постов первого вице-премьера и вице-премье­ра. При этом организационная структура и система управ­ления оборонной промышленностью претерпела уже седь­мую за последние 8-10 лет реформу, в результате чего вся «оборонка» в виде структурных управлений была объедине­на в Федеральное агентство по промышленности (ФАП). Но в это же ФАП вошли и гражданская промышленность, и военно-техническое сотрудничество, и государственные за­купки, и международное сотрудничество. В свою очередь все это раздутое ФАП вошло в состав Минпромэнерго РФ.

Первым практическим шагом по исправлению сложив­шейся ситуации стало принятое Президентом России реше­ние о создании органа, обеспечивающего координацию всех структур, участвующих в процессе выработки и реализации военно-технической политики государства. Для улучшения системы управления оборонно-промышленным комплексом Указом Президента РФ от 20 марта 2006 г. 231 создана Военно-промышленная комиссия (ВПК) при правительстве РФ.

Существенно повышен статус комиссии, она преобразо­вана в постоянно действующий орган, координирующий деятельность федеральных органов исполнительной власти, й приданы дополнительные организационно-распорядительные функции, расширен ее состав и повышен уровень представительства. Определены основные приоритеты дея­тельности ВПК:

• реструктуризация оборонно-промышленного комплексас целью оптимизации его состава, структуры, внутрикорпоративных отношений, а также технического перевооружения основных производств, учет и использование в этих целях интеллектуальной собственности государства;

• своевременное выполнение принятых решений по оснащению войск современным вооружением, обеспечение его производства стратегическим и дефицитным сырьем, материалами и элементной базой, упорядочение использования в отечественных системах вооружения импортной продукции;

• обеспечение сбалансированности объемов решаемых оборонных задач и возможностей государства по их ресурсному обеспечению в рамках Государственной программы вооружения на 2007-2015 гг. и федеральных целевых программ;

• повышение эффективности государственного оборонного заказа в условиях трехгодичного бюджетного планирования, концентрация бюджетных средств на главных направлениях оснащения военной организации государства современным вооружением;

• отлаживание механизма государственного регулирования цен на оборонную продукцию в рамках сопряжения систем технического и тылового обеспечения военной организации, переход к системе единого государственного заказчика вооружения и тыловой продукции для Вооруженных сил и других войск.

Среди главных задач ВПК — разработка и реализация концепций, программ и планов в военно-технической об­ласти, развитие оборонно-промышленного комплекса, нау­ки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государ­ства.

В настоящее время стратегическим ориентиром разви­тия ОПК выступает принятая в 2006 г. новая Государствен­ная программа вооружений (ГПВ) на период 2007-2015 гг. ГПВ — главный стратегический плановый документ, разрабатываемый с целью поддержания технического оснащения Вооруженных сил на уровне, достаточном для эффективной защиты суверенитета и территориальной целостности страны.

Стратегическая основа военно-технической политики России на период до 2015 г. состоит в том, чтобы, опираясь на минимально достаточный потенциал ядерного сдержива­ния, предусматривая его постоянное совершенствование, обеспечить поступательное развитие обычных вооружений, осуществить в этот период качественное переоснащение ар­мии и флота.

Первая особенность новой программы заключается в том, что 75% средств направляется на серийное производст­во вооружений и военной техники. В действовавшей до 2007 г. программе большая часть закупок приходилась на НИОКР. Вторая особенность новой программы заключает­ся в существенном ежегодном росте объема гособоронзака-за в пределах — от 20 до 40%. Третья особенность состоит в том, что Минобороны станет закупать вооружения ком­плектно (серийно), а не штучно, как это имело место ранее.

Впервые на практике Государственная программа воору­жений на 2007-2015 гг. разработана в системной увязке и согласовании с документами программно-целевого плани­рования военно-технического обеспечения обороны страны и безопасности государства, в том числе с планами и про­граммами развития оборонно-промышленного и науч­но-технического комплексов страны, а также осуществле­ния военно-технического сотрудничества.

В связи с этим ГПВ как базовый документ стратегиче­ского планирования развития ОПК носит действительно метасистемный характер, увязывая целевые функции гео­стратегического и военного планирования с задачами раз­вития общей промышленно-технической базы страны. На­помним, что, как видно из рис. 11.2, где представлены функ­циональные взаимосвязи метасистемы управления военны­ми закупками, для комплексного взаимодействия всех структур необходима интеграция четвертого элемента — финансово-бюджетного сектора. В реальных условиях оте­чественной политико-государственной системы роль этого элемента выполняет не законодательная власть («парла­мент — кошелек нации»), а система органов исполнитель­ной власти, в которой Министерство финансов обладает высокой степенью автономии. Гигантские бюджетные про­фициты последних лет позволяют достаточно бесконфликт­но наращивать объемы финансирования в рамках ГПВ, по­путно скрывая низкий уровень взаимодействия первых трех элементов метасистемы с финансовой компонентой.

Интеграционные и реструктуризационные процессы на предприятиях ОПК государство регулирует с помощью Фе­деральной программы «Развитие ОПК на 2007-2010 гг. и на период до 2015 г.», (далее — ОПК-2015). В отличие от прошлых лет на программные мероприятия по развитию оборонно-промышленного комплекса предусматриваются значительные бюджетные ресурсы. Если в 2006 г. в рамках программы на развитие и реформирование ОПК федераль­ный бюджет выделил 9,2 млрд руб., то по новой ФЦП за­планированы ассигнования уже в размере 13,9 млрд руб. Всего по федеральным целевым программам, реализуемым в оборонно-промышленном комплексе, в бюджете на 2007 г. заложены средства в общем объеме около 100 млрд руб. Причем порядка 70% из этой суммы целевым образом будут направлены на капитальные вложения.

В рамках программных мероприятий по реформирова­нию ОПК предусматривается создание организационного корпоративного базиса ОПК в виде 50-60 конкурентоспо­собных диверсифицированных интегрированных структур (холдингов) с последующим их укрупнением к 2015 г. Это один из важных механизмов выстраивания вертикали управления ОПК, которая служит как для обеспечения в новых условиях влияния государства на функционирова­ние отрасли, так и для консолидации активов организаций ОПК, рационализации финансовых потоков, наращивания конкурентных преимуществ.

При этом речь идет не о простой интеграции участников соответствующих технологических коопераций, а о созда­нии технологических коопераций нового типа, работающих на универсальное сборочное производство, широко исполь­зующих современные информационные технологии, опти­мизировавших по единому комплексному плану производ­ственные структуры всех организаций-участников.

Целью планомерного реформирования ОПК должна стать переориентация значительной его части на развитие гражданского сектора экономики. Для этого необходимо пе­рестроить жесткую отраслевую структуру ОПК и перейти на многовидовую структуру, которая в условиях рыночной экономики несравненно более устойчива, так как содержит в себе механизм самооптимизации. В этом случае действу­ют механизмы двустороннего трансфера технологий (из оборонных производств в гражданские и обратно) и ОПК естественным образом выступает локомотивом научно-тех­нического прогресса и инновационного технологического развития.

В последние годы создан ряд интегрированных структур и казенных предприятий, увеличен объем выпуска продук­ции на предприятиях оборонно-промышленного комплекса, повышена загрузка мощностей, занятых в производстве продукции военного назначения, в муниципальную собст­венность передано более 900 объектов социальной сферы, создано дополнительно 75 тыс. рабочих мест, оказана финан­совая поддержка 190 организациям, на многих предприятиях осуществляется обновление основных производственных фондов, увеличена доля экспорта отечественного вооруже­ния и военной техники на мировом рынке вооружений.

Для активизации структурных преобразований в ОПК Военно-промышленной комиссией утверждены соответст­вующие планы-графики создания интегрированных струк­тур и осуществляется контроль за их выполнением. К на­стоящему времени Президентом России и Правительством РФ приняты решения о создании 24 интегрированных структур в ОПК.

Отмечаются позитивные изменения и в системе финан­сового планирования закупок вооружений. 11 марта 2003 г. Указом Президента Российской Федерации № 311 был об­разован Государственный комитет по оборонному заказу при Минобороны России. В соответствии с указом Прези­дента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. он преобразован в Федеральную службу по оборонному заказу (Рособоронзаказ).

Руководство деятельностью Рособоронзаказа осуществ­ляет Президент Российской Федерации, а сама служба на­ходится в ведении Министерства обороны России. Задача перед федеральным органом исполнительной власти сфор­мулирована предельно четко — контроль и надзор за эффек­тивным использованием всеми госструктурами бюджетных средств, выделяемых на гособоронзаказ, который включает контроль за правильным проведением тендеров и отбором его участников, ценообразованием и, конечно, точным вы­полнением как заказчиками, так и поставщиками взятых на себя обязательств.

До создания Рособоронзаказа нарушений и злоупотреб­лений в данной области было великое множество. При пе­реходе от планового хозяйствования к рынку «советская» система контроля практически прекратила свое существо­вание, а новая еще не вступила в силу. Создание Рособорон­заказа при Минобороны РФ положило начало процессу восстановления механизма государственного контроля и надзора за строгим соблюдением норм и правил выполнения гособоронзаказа. Только так можно было добиться высокой отдачи от каждого рубля, вкладываемого государством в программы укрепления обороноспособности страны и ее на­циональной безопасности. Объем государственного оборон­ного заказа с 2006 г. увеличился более чем в пять раз, возрас­тая каждый год почти на 30%. Госбюджетом-2007 предусмот­рено направить на весь гособоронзаказ 734,6 млрд руб., а на реализацию Государственной программы вооружения (ГПВ-2015) планируется истратить 5 трлн руб.

Указом Президента РФ № 119 от 5 февраля 2007 г. обра­зовано Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, ру­ководство которым осуществляет Правительство Россий­ской Федерации. Рособоронзаказ призван следить за ис­пользованием средств, выделяемых по линии вновь образо­ванного агентства.

Несмотря на указанные положительные сдвиги в плани­ровании ОПК, произошедшие в последние 6 лет, в настоя­щее время (середина 2007 г.) еще нельзя констатировать на­личия целенаправленной долгосрочной стратегии развития «оборонки» в увязке с промышленными и военно-полити­ческими целями и интересами страны. Об этом свидетель­ствует выступление главы Федерального агентства по про­мышленности Бориса Алешина на совещании с руководите­лями предприятий отрасли в Санкт-Петербурге 23 апреля 2007 г. По его мнению, на сегодня «нет понятия промыш­ленной политики и конечных целей: инструменты, которые используются, многообразны, но несовершенны». В этой связи Алешин считает, что в России должен появиться «серьезный программный документ по развитию промыш­ленной политики с достаточно отдаленными горизонтами с учетом изменений, которые ожидаются в технологиях и ко­торые перевернут мир. Мы должны подумать, как видоизме­нить всю промышленную структуру, поскольку мы практи­чески не изменили своего лица с советского времени» . Дан­ное весьма показательное заявление прекрасно иллюстриру­ет центральное консолидирующее место ОПК в системе построения общегосударственной стратегии развития такой страны, как Россия. ОПК является генератором технологи­ческих инноваций для всей промышленности, он обеспечи­вает территориальную целостность и суверенитет страны, по­этому промышленная политика государства как олицетворе­ние комплексного стратегического планирования не может не опираться на оборонно-промышленный комплекс.

Модель стратегического управления ОПК строится с по­зиций научно обоснованных закономерностей формирова­ния и реализации стратегии сложной социально-хозяйст­венной структуры.

Поскольку стратегическое управление — это не просто заранее составленный план, но еще и модель поведения в постоянно меняющихся условиях развития системы, долго­срочное планирование ОПК с учетом метасистемного взаи­модействия не может быть представлено как разработка и реализация некоего мобилизационного плана хозяйствен­ного строительства.

В настоящее время стратегию развития ОПК определяет высшее руководство. Четко определены роли и функции высших чиновников страны в системе управления ОПК.

Принцип оптимизации затрат времени на разработку и реализацию стратегических планов стал особенно актуален после осознания политико-экономической элитой страны полномасштабных угроз экономической безопасности стра­ны, связанных с нарастающим технологическим отставани­ем от ведущих стран, исчерпанием богатых природных ре­сурсов в обозримый исторический период, растущей поля­ризацией доходов и уровня жизни разных слоев населения страны, а также чисто военных угроз национальной безо­пасности в виде международного терроризма и продолже­ния гонки вооружений со стороны США и НАТО.

¹ АРМС-ТАСС. 2007. 24 апреля.

Принцип преобладания качественных показателей над количественными реализуется в формировании динамично­го инновационного облика ОПК, которому надлежит стать не только материальной базой обороноспособности страны, но и источником распространения инноваций во всей эко­номике. Именно в русле данного принципа в рамках ФЦП «ОПК-2015» поставлена задача создания ядра ОПК в виде широко диверсифицированных интегрированных комплек­сов предприятий с загрузкой гражданскими заказами на уровне 70%.

В целом складывается достаточно отлаженная модель стратегического управления ОПК в условиях существова­ния метаорганизационной системы, состоящей из 4 взаимо­действующих элементов, описанных в первом параграфе (ðèñ. 11.3).

Данная схема в целом соответствует модели стратегиче­ского регулирования развития национальной экономики (ðèñ. 11.4).

Сопоставляя рис. 11.3 и 11.4, выделяем следующие на­правления стратегического планирования ОПК. Функцию долгосрочного прогнозирования внешних угроз националь­ной безопасности страны, противостоять которым призван отечественный ОПК, выполняет ряд научных организаций и консультативных органов при Президенте и Правительст­ве РФ во главе с Советом Безопасности. На основе анализа основных угроз осуществляется выбор стратегических при­оритетов развития ОПК, здесь основную роль играют Ми­нистерство обороны, отвечающее за военное планирование, и Министерство экономического развития и торговли, в за­дачи которого входит долгосрочное планирование всего промышленно-технологического комплекса страны. Мини­стерство обороны вырабатывает военную доктрину, а МЭРТ — стратегию экономического развития страны. В ка­честве национальной программы развития ОПК выступает Государственная программа вооружений. Федеральные це­левые программы являются основным инструментом реали­зации стратегического плана в среднесрочном периоде, а государственный оборонный заказ — в краткосрочном. Функцию финансового планирования в среднесрочном и краткосрочном периодах выполняет блок «бюджет», где, как было отмечено выше, ведущую роль играет Министер­ство финансов. Основная проблема финансового планирования в современной российской метасистеме управления ОПК заключается в чрезмерной автономности этого блока, абсолютном приоритете финансово-бюджетных планов над промышленными и даже стратегическими планами страны.

Контрольные вопросы и задания

1. Какую роль играет оборонно-промышленный комплекс в экономике страны, в процессе воспроизводства?

2. Какой подход к сущности ОПК — гетерогенный или гомогенный —кажется вам более обоснованным? Аргументируйте ответ.

3. Насколько эффективной была система стратегического планирования в СССР? Сравните с практикой США.

4. Каковы последствия неолиберальных рыночных реформ для ОПК России?

5. Какие меры предприняты в последние годы для восстановления стратегического планирования ОПК? Насколько этот опыт может быть использован в других народнохозяйственных комплексах?

6. Нарисуйте схему системы долгосрочного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и программирования в ОПК.