5. Источники земельного права

Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем кругу лиц. Земельное законодательство, понимаемое нами в данном случае в широком смысле как совокупность законов и подзаконных актов, может быть классифицировано по нескольким основаниям.

По критерию вида регулируемых отношений, можно различать законодательство о собственности на землю, платности использования земли, ответственности за земельные правонарушения и т.д. Его анализ показывает межотраслевую природу многих земельно-правовых институтов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности.

По критерию уровня можно различать Конституцию России, международные договоры, федеральные законы, Конституции (уставы) и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9,36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч.4 ст.15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В числе федеральных земельных законов главное место принадлежит ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д.

В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д.

Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе мы выделяем ГК РФ, ГрадК РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, ЛК РФ, ВК РФ и т.д.

Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений.

Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п.3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.

Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст.13-14), порядка проведения торгов (ст.38) и т.д.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств, служб и агентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст.2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены.

Указанная выше ст.2 ЗК РФ предусматривает полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Думается, что данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение». На наш взгляд, Правительство может издавать только постановления и распоряжения, поскольку актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и противоречащим правилам юридической техники.

Действительно, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 19 июня 2004 г.) упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (ст.ст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах – постановлениями и распоряжениями.

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами – правилами землепользования и застройки - определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов.

В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции влечет прекращение ее действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.