3. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками

Право постоянного бессрочного пользования является разновидностью ограниченных вещных прав на землю, наряду с правом пожизненного наследуемого владения и сервитутом. Субъектами права постоянного (бессроч­ного) пользования (далее - землепользования) могут быть как юридические лица, так и граждане. При этом мы не можем согласиться с утверждением Е.Ю. Чмыхало, полагающей, что «землевладельцами могут быть только граждане, а землепользователями – только юридические лица»,⁶⁷ поскольку данный тезис прямо противоречит п.3 ст.20 ЗК РФ.

В условиях господства исключительной государственной собственности на землю в дореформенный период земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на праве постоянного или временного пользования. После начала земельной реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных участков, как гражданами, так и юридическими лицами – собственниками приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, число землепользователей в России уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.

Земельное законодательство 90-х годов XX века, уделяя основное внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое регулирование права землепользования. ЗК РСФСР 1991 г. включал соответствующие нормы, однако п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками». Впоследствии был принят ряд федеральных законов, предусматривавших для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на землю, а окончательно вопрос об основаниях и порядке возникновения права землепользования, а также его субъектах был решен ЗК РФ.

Его принципиальные новеллы заключаются в следующем.

Во-первых, вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ закрепляет норму (п.1 ст. 20), в соответствии с которой, земельные участки на праве землепользования предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления. В отношении данной нормы обоснованно были высказаны критические замечания Е.Н. Никитиной, считающей целесообразным внести изменения в ст. 20 ЗК РФ по сохранению возможности права государственных и муниципальных предприятий на получение участка на праве землепользования.⁶⁸

Следует отметить разницу в решении данного вопроса в ГК РФ и ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право землепользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц - землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление земельных участков на праве землепользования гражданам. Данная коллизия двух кодексов в силу п.1 ст.2 ЗК РФ разрешается в его пользу. Кроме того, предоставление земельного участка органам государственной власти и местного самоуправления будет затруднительно, так как не в одном законе такая организационно-правовая форма не упоминается.

Во-вторых, согласно п.3 ст. 552 ГК РФ, покупатель недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Согласно п.2 ст. 268 ГК РФ, «право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества», а в силу п.3 ст.268 ГК РФ «в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства». Данные нормы ГК РФ не подлежат применению, вопреки часто встречающимся обратным утверждениям в научной литературе, по следующим основаниям.

Согласно п.2 ст. 20 ЗК РФ запрещено предоставление впервые гражданам земельных участков на праве землепользования, но этот титул, возникший у граждан и юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Из содержания ст.20 ЗК РФ никак не следует, что при каких-либо обстоятельствах у юридических лиц (кроме указанных в п.1) после введения в действие ЗК РФ может возникнуть право землепользования. Наконец, в силу п.2 ст.3 Вводного закона, при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ юридических лиц) на праве землепользования, данное право подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или они должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.

В-третьих, для юридических лиц, не упомянутых в п.1 ст.20 ЗК РФ, Вводный закон устанавливает обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком либо путем выкупа в собственность, либо путем заключения договора аренды в срок до 1 января 2008 г. При этом не предусматривается никаких исключений из этого правила, стимулов и санкций для юридических лиц, а, следовательно, действенного механизма контроля и понуждения к переоформлению прав.⁶⁹

Между тем земельные участки, например, для коллективного садоводства (гаражного строительства) в дореформенный период предоставлялись в порядке отвода исполкомами Советов народных депутатов предприятиям, организациям и учреждениям, а не конкретным гражданам (ст. 74 ЗК РСФСР 1970 г.). Следовательно, земельный участок закреплен на праве постоянного пользования за кооперативом (товариществом) как юридическим лицом, а не совокупностью граждан-садоводов или дачников. При этом большинство таких граждан не хотят становиться собственниками своих дачных и садовых участков, а, тем более, не захотят стать их арендаторами. Поэтому попытка принудительного переоформления прав на землю в данном случае может повлечь социальный взрыв. В качестве решения этой проблемы могло бы служить расширение перечня юридических лиц, указанных в абз.1 п.2 ст. 3 Вводного закона, за которыми земельные участки сохраняются на праве землепользования, посредством добавления в него гаражных, потребительских, дачных, садовых и некоторых иных некоммерческих организаций.

В-четвертых, ГК РФ предусматривает для землепользователей возможность ограниченного распоряжения земельным участком. Согласно ст. 270 ГК РФ, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Такое же право предоставляли и иные федеральные законы, адресуя его в ряде случаев государственным и муниципальным учреждениям. Удивительно, что несмотря на запрет учреждению (даже с согласия собственника) распоряжаться земельным участком (ст. 298 ГК РФ), в течение ряда лет существовала практика передачи в аренду образовательными учреждениями земельных участков с использованием полученных в качестве арендной платы средств на обеспечение и развитие образовательного процесса. Теперь такая практика должна быть прекращена, поскольку согласно ст. 20 ЗК РФ, государственным и муниципальным учреждениям земельные участки могут быть предоставлены только на праве землепользования с установлением запрета любой формы распоряжения ими. Запрещено распоряжаться земельными участками (независимо от согласия собственника) и иным категориям землепользователей.