Публичное управление - Чиркин В.Е

ют интересам общества или иных законных публичных коллективов (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении. Основным регулятором публичного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, государственные стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали, как говорилось, с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом обществе и государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько составляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных документах (есть и уставные нормы обычного права). Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют законы парламента, указы главы государства, постановления правительства. Особое место занимают постановления органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовые договоры. В некоторых странах (в основном в странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в междуна- родно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, в пактах о правах человека 1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся уче- ных-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть акты органов субъектов федерации (конституции, уставы, законы и другие акты), политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе основополагающие акты муниципальных образований — уставы).

В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, ими следует руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий

""Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

для нарушителя со стороны государства, иных органов публичной власти. Право регулирует самые разные общественные отношения, например, порядок выборов в парламент, регистрации граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), порядок приема на работу, наложения административных и дисциплинарных взысканий, вопросы собственности и др. Некоторые правила (например, по вопросам основных прав граждан, преступлений и наказаний) могут устанавливаться только государством, но не другими органами публичного управления. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности прежде всего государства, а также других органов публичного управления, хотя далеко не все нормы права относятся к собственно управленческой, административной деятельности.

Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы. Не во всех правовых нормах есть эти три части, иногда гипотеза подразумевается, а санкция содержится в другой норме.

Второй элемент, составляющий данное выше определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, публичных коллективов, те общественные отношения, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу. Если нормы муниципальных образований противоре- чат правовым актам федерации, ее субъектов, а нормы субъектов федерации противоречат конституции и законам федерации, что устанавливается судом, и вопреки требованиям не исправляются и не отменяются издавшими их органами (должностными лицами), субъект федерации может применить санкции в отношении органов и должностных муниципальных образований, а органы федерации — в отношении органов и должностных лиц субъектов федерации и муниципальных образований. Такой порядок с 2000 г. установлен в России.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (государственных служащих), органов и должностных лиц субъектов федерации, территори-

альных автономий, муниципальных образований. Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Сначала они выражали волю всего неполитического сообщества людей данных племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе «среднего класса») или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок (впоследствии были отменены), затем — положения о социальной функции частной собственности, о прожиточном минимуме, о многопартийности и т.д.). В определение права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-соци- альный) волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства или иных органов, создающих правовые нормы, или путем санкционирования, превращающего нормы общественного характера в государственные, правовые. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум, постановление сельского схода, который может создать правовую норму локального действия), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется органом публичной власти, прежде всего органами государства. Именно государство главным образом создает или санкционирует нормы, призванные регулировать поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил.

Четвертым элементом в определении права являются общечелове- ческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы таковым быть, должно им соответствовать. Они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в опреде-

ление права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям

имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно по своему содержанию в демократических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (мораль, обычаи, традиции и др.), тем, что его выполнение обеспечивается в конечном счете государственным принуждением (в том числе и выполнение правовых норм, создаваемых в пределах своих полномочий субъектами федерации, территориальными автономиями, муниципальными образованиями). Принуждение могут использовать в рамках своих полномочий также органы субъектов федерации, территориальных автономий, муниципальных образований, если нарушаются общегосударственные или локальные правовые нормы (например, если имели место административный проступок, влекущий штраф в соответствии с КоАП РФ, или нарушения постановления местного совета об охране земельных насаждений), но в конечном счете оно восходит к власти и силе государства. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, подавляющее большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает правовую сделку — договор хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юриди- ческая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в слу- чае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система

норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы, в конституционном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового договора и т.д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом — выделяется экологическое, налоговое, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие отпочковываются от них.

§ 4. Формы и методы публичного управления

Объективная обусловленность и границы субъективного выбора форм и методов управления. Формы и методы деятельности органов и должностных лиц публичного управления в самом конечном счете обусловлены их функциями и полномочиями. Если они занимаются управлением в области экономики, то здесь в широком объеме применяются экономические методы и лишь в минимально необходимом объеме — административные. Методы команд в сфере интеллектуального творчества, в области культуры вообще недопустимы, в полити- ческой сфере важно искать соглашения, консенсус, компромиссы и т.д. Однако абсолютной предопределенности в данном случае нет. Для осуществления одних и тех же полномочий в зависимости от конкретной обстановки или, например, способностей и навыков управленцев могут применяться разные формы и методы.

При осуществлении экономической деятельности так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической деятельности (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая деятельность предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Субъективный выбор тех или иных форм и методов в данном слу- чае определяется целесообразностью и эффективностью применения тех из них, которые дают наилучший результат в возможно короткий срок и с меньшими затратами (в том числе затратами управленческой

энергии на всех ее уровнях). Границы субъективного выбора устанавливаются правовыми актами, определяющими полномочия органов и должностных лиц публичного управления. Они могут считать, например, что метод запретов публичных демонстраций в городе был бы для них наиболее целесообразным (чтобы не беспокоить власть предержащих), но принадлежащие им полномочия не позволяют осуществить это.

Классификация форм и методов публичного управления. Обыч- но принято различать экономические, административные и идеологи- ческие методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании органами публичного управления таких материальных условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентовотличников, заботясь о качестве подготовки кадров, совет муниципального образования принятым решением создает лучшие условия для мелкого предпринимательства, постановлением органов субъекта федерации выделяются субсидии группе предприятий и т.д. Административные методы — это команды публичного управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, другим публич- ным коллективам, а могут быть материально невыгодны, но необходимы по другим причинам (например, обязательный заказ на производство экономически дорогостоящей, но необходимой для обороны страны техники). Идеологические методы — это властное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны органов публичного управления (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными (соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправданными в представлениях населения), легальными, но не легитимными, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствование, управление, правосудие, контроль.

Далеко не все эти формы вправе применять любые органы публич- ного управления. Законы издают только органы крупных или обособ-

ленных по другим причинам публичных территориальных коллективов (органы государства, субъектов федерации, территориальных автономных образований политического характера). Муниципальные образования устанавливают общие правила своими уставами, постановлениями совета и др. Они могут распространяться на всех, кто находится на территории муниципального образования. Органы добровольных объединений принимают уставы, решения, постановления, распространяющиеся только на их членов.

Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей).

Как говорилось, в муниципальных образованиях роль локальных законов выполняют акты их представительных органов (советов и др.), а в добровольных объединениях — акты их высших органов, регулирующие внутреннюю жизнь объединения.

Управление в узком смысле — это, как отмечалось выше, исполни- тельно-распорядительная, организационная деятельность государства, публичных коллективов, их органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-техничес- кие методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом от имени государства. В редких случаях собственные суды имеют субъекты федерации (например, конституционные суды в Германии, конституционные и уставные суды в России). Другие публичные коллективы, даже территориальные публичные коллективы, своих судов, действующих от имени государства, не создают. В добровольных объединениях могут создаваться общественные суды. Их решения приобретают обязательную силу, только будучи подтверждены авторитетом государственных судов. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами. Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (незначительные дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституцион-

ный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями.

Контрольная деятельность органов публичного управления выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической безопасности и т.д. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы (парламентские уполномоченные) с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт (протокол) о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений могут возбудить дело в суде. В добровольных публичных объединениях контроль заключается в проверке исполнения директив высших органов управления объединением его местными организациями, другими органами внутреннего управления. Вместе с тем такой общественный контроль может включать и проверку соответствия деятельности и актов добровольного объединения, его органов конституции и законам государства.

Неправовые (но не противоправные) формы и методы — это главным образом повседневная организационно-техническая, оперативная деятельность (учет, беседы с подчиненными и начальниками, совещания и т.д.). Такие процедуры детально правом не регулируются. От неправовых следует отличать противоправные формы и методы управления (насилие, угрозы, унижение достоинства подчи- ненных, требования выполнять незаконные действия и т.д.). За применение противоправных методов в нарушение закона может нести ответственность и само государство. Это возможно во внутригосударственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу незаконными актами, за судебную ошибку), в сфере международноправовых отношений — за агрессию, преступления против человече- ства, за использование методов принуждения, запрещенных международным правом. Современная Германия выплачивает компенсацию лицам, насильственно угнанным фашистами в Германию во время Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их подневольный труд.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, органов публичного управления в управленческом процессе различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование широко применяется в управлении. Оно используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства, членов публичного коллектива) в таком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» публичного руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность органов публичного управления, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию публичной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы управления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не запрещают их: граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод лич- ности.

Метод охраны применяется для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью прежде всего занимаются органы государства, его специализированный аппарат (полиция, суды, прокуратура и др.), другие органы, выполняющие эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз — внутренние войска, полиция. Свои методы для охраны установленных правил используют органы субъектов федерации, автономных и муниципальных образований, органы добровольного публичного объединения. При серьезных нарушениях они прибегают к наказанию (в добровольных объединениях высшая мера наказания — исключение из объединения).

Требование должного поведения выражает активную заинтересованность органов публичного управления в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии обществен-

#Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ных отношений в таком направлении, которое считается необходимым. В данном случае воля публичного коллектива, действующих от его имени органов, должностных лиц проявляется более отчетливо и в жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников отношений обязанности. Он используется в конституционном праве (требование информации от должностного лица в «час вопросов» в парламенте), административном (требование регистрации общественного объединения для получения прав юридического лица), налоговом (платить налоги) и других отраслях права. Требования предъявляются к членам общественного объединения, например, присутствовать на его общих собраниях, к гражданам — соблюдать установленные муниципальными органами правила поведения в парках города и т.д.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения органов публичного управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов они исключают вредную, нежелательную для общества, коллектива, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной нетерпимости, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назна- чения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Свои запреты установлены актами субъектов федерации (в частности, охота в опредленный период), муниципальных образований (запрет вырубать деревья у домов в крупных городах без определенных согласований). Запреты устанавливают и органы добровольных объединений (запрет голосовать от имени другого члена объединения на собрании).

Метод установления ответственности — это предостережение о вредных последствиях, которые могут последовать для лица, организации, иного субъекта при несоблюдении требований или запретов государственных органов, других органов публичных коллективов, должностных лиц, а также санкции (сами неблагоприятные последствия). Юридическая ответственность предусмотрена многими правовыми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке платежа, административная и дисциплинарная ответственность, ответственность члена добровольного публичного объединения перед объединением и его органами за нарушение устава объединения и т.д. Наиболее острая форма ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконная демонстрация может быть разогнана с применением технических средств. Возможна конфискация доходов,