Публичное управление - Чиркин В.Е

среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах (Иран, Пакистан и др.) — органы религиозно-конституцион- ного контроля (они следят за соответствием законов сначала Корану, а лишь затем — конституции).

Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению на местах некоторых дел общегосударственного значения, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом, назначаемые префекты регионов и департаментов, которые являются админи- стративно-территориальными единицами во Франции). В этом случае кроме назначенных чиновников общей компетенции на местах есть избираемые органы местного самоуправления — советы. В странах тоталитарного социализма, где отвергается концепция местного самоуправления, избираемые советы и создаваемые ими исполнительные комитеты рассматриваются как органы государственной власти (советы) и государственного управления (комитеты).

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют государственные органы общей компетенции. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих.

Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. Во-вто- рых, в общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов общей компетенции и нет территориальных отделов министерств, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего главами муниципалитетов.

Âструктуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр).

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, которые делятся на административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство

èглава государства (президент или монарх), единая судебная система

èсистема исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали.

Вместе с тем структура государственных органов в унитарном государстве на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным.

Âцентрализованном унитарном государстве на местах, кроме общин — низовых территориальных единиц (в Индонезии и Таиланде — даже в общинах и кварталах городов), государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назна- чаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением).

сложным унитарным государством с одним или несколькими автономными образованиями в региональном государстве, где все наиболее крупные территориальные единицы являются политическими автономиями, структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и, как иногда считается, подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные (государствоподобные) аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными органами и иногда — системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное зна- чение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельные функции государственных органов выполняют общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев.

Элементы государственного аппарата. Государственный аппарат

включает государственные организации, государственные органы, государственных служащих (внутри них выделяются должностные

лица). По сути это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах). Они не входят в состав государственного аппарата.

Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимаются прежде всего производственной деятельностью, учреждения — управлением, социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления, и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.). Государственные предприятия не входят в состав государственного аппарата.

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему. В отличие от государственного органа учреждение занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия). Государственные учреждения могут входить (и не входить) в состав государственного аппарата.

Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. Наиболее общие признаки органа государства — выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и

закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и от- четность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственные органы всегда входят в состав государственного аппарата.

Государственная служба. Государственная служба нередко понимается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреждениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций такого подхода государственным служащим является главный врач государственной больницы, директор государственного музея, профессор государственного университета и т.д., работа которых оплачи- вается из средств государственного бюджета. Число таких служащих (без учета военнослужащих) в Германии составляет 7,3% населения, во Франции — 7,6%. В более узкой трактовке — это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие ранги, чины, звания только в государственных органах. За рубежом такая деятельность обычно называется классифицированной (гражданской, публичной) государственной службой. В России — это федеральная государственная служба (более 500 тыс. человек, 90% которых работают на местах: в территориальных органах министерств и ведомств, в судах, прокуратуре). В федеративных государствах может существовать также государственная служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюджетов. Всегда есть муниципальная служба, содержащаяся за счет муниципального бюджета. Муниципальные служащие не относятся к государственной службе. Различаются также военные и гражданские государственные служащие.

Государственный служащий — лицо, находящееся на государственной службе и профессионально занимающееся деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Он работает в органе государства. Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается от труда рабочих, крестьян, негосударственных служащих своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом.

Важнейшее значение в институте государственной службы имеет государственная должность. Это элементная штатная единица с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функции данного государственного органа с установленным государст-

вом денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти. В законах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных лиц. Прежде всего это руководители и их заместители. Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц, не под- чиненных им по службе (работники прокуратуры, милиции, таможни и т.д.). Они имеют также право на совершение юридически зна- чимых действий и, в частности, административных актов (например, издают распоряжения за своей подписью).

Лица, находящиеся на высших государственных должностях (президент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические (высшие должностные лица) и административные должности.

Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (в федеральной государственной службе России аттестация проходит один раз в два года), конкурса (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуются собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности имеют политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или прави-

Глава 2. Государство как управляющая система

тельство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назна- чаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреционные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чиновников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт, но во многих европейских странах материальные привилегии чиновников невелики (они сами покупают жилье, оплачивают медицинское обслуживание и т.д.).

Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Согласно принципу лояльности (верности) государству (он нередко распространяется не только на чиновников, но и на некоторых других государственных и муниципальных служащих, например, в Германии — на преподавателей) чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Часто им запрещается приобретать или арендовать государственное имущество. Для них обязательны распоряжения вышестоящих органов государства и вышестоящих чиновников (в пределах их полномочий). Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).

Многие из этих ограничений не относятся к высшим должностным лицам (президенту, министрам, председателям палат парламента и др.), которые рассматриваются как политические деятели, а не чи- новники.

Государственная служба в России. В России действует Феде-

ральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2003 г.) , а также Феде-

СЗ РФ. 1995. ¹ 31. Ст. 2990; Российская газета. 2003. 31 мая.

ральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» . Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий РФ, федеральных органов государственной власти и иных федеральных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных органов государственной власти субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Система государственной службы включает следующие ее виды: государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ; военная служба и правоохранительная служба. Согласно указу Президента РФ основными принципами системы государственной службы являются: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы, ее доступность общественному контролю; профессионализм и компетентность; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как и в большинстве стран мира, к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие, обеспечивающие деятельность лиц, занимающих государственные должности, работники государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими. Государственный служащий — гражданин РФ, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной или субъекта РФ государственной службы и получающий денежное содержание (довольствие) за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Нанимателем государственного служащего Федерации является РФ, государственного служащего субъекта РФ — субъект РФ. Должности государственной службы учреждаются нормативными актами РФ и субъектов Федерации. Они подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъектов РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы. Должности распределяются по группам и (или) категориям. Ведутся реестры государственной службы, которые включают перечень должностей. Государственные

ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.

Глава 2. Государство как управляющая система

должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»). К категории «А» относятся должности, связанные с непосредственным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ, министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации). Государственные служащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Их должности учреждаются в порядке, установленном законами. К категории «В» относятся должности, которые учреждаются самими государственными органами. Должности категории «А» не относятся к государственной службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания в научных публикациях . Субъекты РФ вправе самостоятельно регулировать многие вопросы государственной службы с учетом местных условий и обычаев , в частности, определять порядок подбора лиц для замещения должностей по категории «Б» и «В», порядок конкурса и аттестации, могут устанавливать денежное содержание и т.д.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом для данного вида государственной службы (например, для судьи — 25 лет). Контракт может заключаться на неопределенный срок, на определенный срок, на срок профессионального обучения и определенный срок государственной службы после окончания обучения. Прохождение государственной службы включает назначение на должность, присвоение классного чина (воинского звания и т.д.), аттестацию (квалификационный экзамен), а также другие обстоятельства, предусмотренные законодательством. Основания окончания службы (в том числе увольнение в запас, отставка) устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Лишение классного чина возможно по решению суда. Ведутся реестры государственных служащих, куда вносятся их персональные данные. Эти данные составляют государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Для формирования кадрового состава государственной службы создается кадровый резерв (соответственно Федерации или субъекта РФ), осуществляются образовательные программы, проводится оценка результатов деятельности служащего (в том числе аттестация или сдача квалифика-

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 398—399.

Характеристика службы субъектов РФ как государственной службы вызывает критические замечания в научных публикациях.