Публичное управление - Чиркин В.Е

с которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть лишено родительских прав.

Используя те или иные методы публичного управления, органы государства, других публичных коллективов, должностные лица применяют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных и муниципальных заказов, распоряжение объектами собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны, во-первых, управленческие процедуры. Среди них выделяют подготовку, принятие è исполнение решений. Решение и его осуществление — один из узловых моментов государственного управления. Управленческое решение может быть коллегиальным или единолич- ным. Оно должно быть тщательно подготовлено, взвешены возможности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение, причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы, должны быть конкретизированы.

Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с

координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, позволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. Поэтому, принимая решение, следует проанализировать возможности координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчи- ненными органами или должностными лицами.

В-третьих, управленческая деятельность связана с организацион-

ными, регистрационными, разрешительными èëè учетно-уведоми- тельными формами работы. Органы государства, другие органы публичного управления проводят организационные мероприятия по обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законодательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуправления), советы, правления, комитеты общественных объединений. Органы государства регистрируют политические партии (обычно это делают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — городские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разрешения) на определенные виды деятельности, разрешают или не разрешают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д.

При регистрации взимаются пошлина и плата за услуги. Организационные учетно-уведомительные, разрешительные формы работы присущи в той или иной степени и с определенными особенностями (в зависимости от их характера) всем органам публичных коллективов.

В-четвертых, органы публичного управления учреждения, служащие, применяя управленческие процедуры, занимаются консультативной и информационной деятельностью. Она осуществляется в отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государственных учреждений, негосударственных организаций. Государственные и муниципальные служащие обязаны разъяснять гражданам законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему конкретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам массовой информации. Информационные сообщения о ситуации в стране пребывания регулярно направляют в министерство иностранных дел дипломатические представители государства.

В соответствии с законом определенную информацию представляют государственным органам (регистратору) общественные объединения (например, партии в РФ — о числе членов, об отделениях партии

âсубъектах РФ, о доходах в виде копий деклараций, представляемых

âналоговые органы, и т.д.). Регулярную информацию вышестоящим органам обязаны представлять нижестоящие органы общественных

объединений.

В-пятых, в управленческих процедурах применяются учетные,

аналитические, программные формы работы, а также отчетность. В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов, в паспортных отделах милиции). Аналитической работой занимаются все органы управления, по крайней мере когда представляют периодические годовые отчеты о своей работе. Прогнозы и программы служат для ориентации деятельности того или иного органа, выявления перспектив, направлений работы.

Наконец, все органы публичного управления и должностные лица в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д.

Формы и методы непосредственной демократии в публичном управлении. Современное управление в обществе невозможно без привлечения для этих целей институтов непосредственной демократии. Хотя участие населения в определении путей развития общества, го-

сударства, территориального коллектива (муниципального образования) в определенных условиях может носить неорганизованный характер (например, массовые акции протеста), сами институты непосредственной демократии, их использование регламентированы правовыми нормами, и эти институты используются в интересах публич- ного управления. Законодательство детально регулирует порядок проведения митингов и демонстраций, пикетирования, другие формы массовых действий. Есть соответствующие законы субъектов федерации (например, в Москве). Почти во всех странах существует детальное законодательство о всеобщих выборах (нет, например, в Саудовской Аравии). Это институт, путем использования которого граждане определяют, какая партия будет правящей (будет формировать правительство в парламентарных монархиях и республиках), кто персонально займет должность президента, какая партия (блок партий) будет правящей в субъекте федерации, автономном или муниципальном образовании (если разрешено создание местных партий, как, например, в штатах Индии или в автономной Северной Ирландии). Выборы могут отстранить от власти ту партию и тех должностных лиц, которые управляли страной. Выборы должны проводиться в установленные законом сроки. В России выборы Президента РФ проводятся раз в четыре года, такой же срок установлен для выборов нижней палаты парламента — Государственной Думы. В субъектах РФ выборы их законодательных собраний, глав администрации (президентов республик, губернаторов и других глав администраций субъектов Федерации) должны проводиться не реже чем через пять лет (конкретные сроки определяются законами субъектов Федерации). Такой же порядок закреплен для представительных органов (советов и др.) муниципальных образований (территориальных коллективов населения) и глав муниципальных образований. Выборы органов управления (правлений, комитетов и др.) регулярно проводятся в добровольных объединениях.

Институт непосредственной демократии — досрочный отзыв депутата представительного органа избирателями. На федеральном уровне в России такой институт не предусмотрен: депутата Государственной Думы отозвать нельзя, однако в некоторых субъектах Федерации, во многих муниципальных образованиях отзыв депутатов их представительных органов возможен. Необходимо собрать определенное число подписей избирателей и провести голосование, вопрос решается абсолютным большинством голосов участвовавших в голосовании при условии, что в нем участвовал требуемый законом (уставом муниципального образования) процент зарегистрированных избирателей. Граждане отзывают досрочно депутатов, плохо выполняющих свои

обязанности, и тем самым отзыв депутата содействует совершенствованию работы государственного аппарата. В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях возможен досрочный отзыв главы администрации субъекта РФ и главы муниципального образования. В общественных объединениях их члены вправе в любое время переизбрать состав их органов.

Важнейшим институтом непосредственной демократии является референдум — голосование избирателей за или против какого-либо проекта решения (в том числе проекта закона). Референдум бывает решающий и консультативный (его результаты не обязывают органы государства или — на местном референдуме — органы муниципального образования). В некоторых странах используется альтернативный референдум (избиратель делает выбор из нескольких предложенных вариантов). В России местный альтернативный референдум использовался, например, при переименовании г. Ленинграда. На федеральном уровне в России предусмотрен только решающий референдум. Таким путем была принята Конституция РФ 1993 г. В некоторых субъектах РФ возможен и решающий, и консультативный референдумы. В любом случае инициатива проведения референдума в России может исходить только от граждан. Для того чтобы поставить вопрос на референдум, инициатор референдума должен собрать в его поддержку определенное число подписей избирателей. Для общероссийского референдума необходимо собрать 2 млн подписей. В субъектах РФ и в муниципальных образованиях предусмотрены свои требования, в некоторых муниципальных образованиях для местного референдума достаточно получить подписи 200—300 избирателей. Иногда в общественных объединениях также проводится референдум или опрос среди членов, в том числе и для определения направлений деятельности объединения. Выше говорилось о народной законодательной (правотворческой) инициативе (обязанность рассмотреть проект закона, иного акта, представленного избирателями, если собрано необходимое число подписей), о возможности народных обсуждений важных вопросов государственной жизни в России (они в прошлом имели место).

Обращения граждан в органы государства, органы муниципального образования, другие органы публичного управления со своими предложениями — тоже институт непосредственной демократии, помогающий совершенствовать работу управленческого аппарата.

В некоторых субъектах РФ, муниципальных образованиях предусмотрены и действуют гражданская инициатива группы граждан è

другие институты непосредственной демократии. Они рассматриваются в главах, посвященных местному самоуправлению.

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении

Публичное управление — наука и искусство. В течение тысячелетий человечество выработало различные средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей, их коллективов в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки публичного управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, профессионализма). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него полномочий), всегда в той или иной степени применяет административные методы управления как вовне (например, установление правил дорожного движения и штраф, налагаемый после составления протокола инспектором Государственной инспекции безопасности дорожного движения за их нарушение), так и внутри коллектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определен-

ный пост для патрулирования). Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может и не обладать ими (инспектор курса студентов в вузе). В общественных объединениях их администраторы (служащие) вообще не вправе налагать каких-либо взысканий на их членов. В определенных ситуациях администратор применяет волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и не главным образом административными приемами (например, преодоление конфликта в коллективе, мешающего эффективному управлению, путем бесед с его участниками). Для этого часто необходимо искусство управлять.

Административное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами внутри и вовне. Менеджмент тоже может осуществляться в различных масштабах, но он имеет иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент может включать приемы администрирования, но не они составляют главное в этом процессе.

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теорети- чески она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению (дискреционные полномочия). Чаще всего такие решения — прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифицированной государственной службе, а не обычного государственного служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочи- ях — право административным путем решать вопросы лиц и органов,

не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (например, акты правительства или акты органов исполнительной власти муниципального образования). Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правительству его актами урегулировать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации бывают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делегирования. Чаще всего они принимаются на основе так называемой регламентарной власти, когда конституция, закон или устав муниципального образования наделяет исполнительный орган или должностное лицо правом издавать акты не только индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы законом.

Администрирование в публичном управлении необходимо, без него нельзя решить многие вопросы (особенно в публичном коллективе с военной или полувоенной дисциплиной, например, в армии, милиции). Акты адмистрирования могут иметь разное содержание и различны по способу действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно учтены все условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда отдаются команды без учета существующих реалий (например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.).

Менеджмент в публичном управлении. Слово «менеджмент» имеет в своей основе латинский корень: manus — рука, что созвучно с русским существительным «руководство». Приемы менеджмента используются в разных сферах управленческой деятельности (для руководства предприятием, учреждением, общественным объединением и т.д.). Менеджмент в публичном управлении имеет свои особеннос-

ти, вытекающие прежде всего из того факта, что менеджер (субъект управления, которым в редких случаях может быть государственный, муниципальный или иной орган, но чаще должностное лицо) обладает полномочиями, производными от публичной власти. Хотя в государственном управлении и местном самоуправлении эта власть неодинакова, она всегда является важнейшим ресурсом менеджера, действующим в том числе и психологически. Свои полномочия (власть) менеджер использует не всегда, иногда предпочитая другие способы воздействия (например, личный авторитет как способного, умелого, знающего человека).

В отличие от публичного администрирования, которое может распространяться на страну в целом, определенный регион (субъект федерации и др.), публичный менеджмент обычно имеет более узкую сферу воздействия и более конкретный характер. Обычная сфера менеджмента — сравнительно небольшой коллектив (хотя это может быть и предприятие с тысячами рабочих, и область с миллионным населением, и государство, и международное объединение). Объектом менеджмента может быть коллектив, работу которого менеджер хочет усовершенствовать, отдельный работник, от которого он добивается усидчивости и аккуратности, процесс делопроизводства, который он хочет сократить. Реже объектом личного менеджмента становится все общество страны или международное сообщество. Для крупных коллективов предпочтительны другие способы управления.

Менеджмент, независимо от того, используются ли властные полномочия, как правило, имеет определенные личные аспекты. Нередко необходима персональная связь руководителя с объектом управления, в конечном счете с работниками, которые составляют кадровую основу объекта, с населением территории. Деятельность менеджера вклю- чает формирование психологических установок, создание хороших личных отношений в коллективах органов государственного и муниципального управления. Не властные приказы, а человеческий фактор играет важную роль в деятельности менеджера. Наиболее общая цель менеджмента в управлении коллективом — повышение организованности, упорядоченности, эффективности деятельности коллектива.

Внешняя среда менеджмента. Менеджер действует в определенной среде, окружении. Учет факторов внешней среды (окружения) имеет большое значение для результативности менеджмента. Они не поддаются контролю со стороны менеджера, и самая удачная организация дела может провалиться из-за негативного воздействия неконтролируемых факторов. Среди последних различаются факторы прямого воздействия (ближайшее окружение) и факторы косвенного воздействия (отдаленное окружение).

К факторам прямого воздействия относится, прежде всего, правовая основа управленческой деятельности. Каждые организация, орган, менеджер имеют конкретный правовой статус, определенные права и обязанности (в том числе права и обязанности неправового, общественного характера, установленные добровольным объединением). Менеджер должен выполнять свои обязанности и не вправе выходить за пределы полномочий. Деятельность менеджера зависит от неподчи- ненных ему органов и лиц. Он может сократить некоторые свои программы, если «смежники» успешно работают, или, напротив, вынужден брать на себя дополнительную нагрузку, если его партнеры плохо выполняют свои функции. Менеджеру приходится своей деятельностью компенсировать их недостатки. Это отвлекает его от основной работы, может снижать ее эффективность.

Для работы менеджера в публичном управлении важнейшее значе- ние имеет общественная среда — поддержка его деятельности партиями, общественными организациями, активность населения (в том числе политическая), степень партиципации населения в решении общественных и государственных дел, поддержка менеджера в общественном мнении, членами данного добровольного объединения. Отрицательное отношение коллектива может заставить менеджера отказаться от намеченного мероприятия.

Политическая и правовая культура населения и соответствующего коллектива также является фактором (в основном идеологическим) прямого воздействия. Чтобы действия руководителя были правильно поняты в коллективе, он должен учитывать этот фактор.

Следующий фактор прямого воздействия — это отношение к действиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со стороны руководства. Иногда менеджер идет на риск. Предвидя отрицательную оценку, менеджер полагает, что если принятые им меры дадут значительный эффект, руководство их одобрит.

Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое состояние общества, национальные отношения, роль средств массовой информации, международное окружение и др.) редко оказывают прямое влияние на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно учитывать.

Простой пример. Прогноз социальной ситуации свидетельствует, что развивается активность женщин при овладении профессиями, ранее считавшимися мужскими. Можно ожидать превалирования девушек среди студентов, обучающихся «мужской» специальности в

$Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

конкретном государственном вузе. Соответственно менеджер должен принять меры, чтобы переоборудовать места санитарии и гигиены, перераспределить число комнат в общежитиях.

Подчиненность или неподчиненность органа, организации, должностных лиц — ключевой вопрос в выборе ôîðì менеджмента. Подчи- ненность объекта дает возможность прямого руководства методом команд, с неподчиненными объектами устанавливаются контакты путем координации (согласования действий), прямого сотрудничества, обмена информацией, взаимных консультаций.

По своей управленческой структуре организация может быть унитарной, единой, а может состоять из многих департаментов, отделов, подразделений. В унитарной организации ее начальник (заведующий, руководитель) непосредственно направляет служебную деятельность каждого члена коллектива. Он дает конкретные задания сотруднику и проверяет исполнение. В сложной организации, состоящей из многоступенчатых подразделений, начальник (директор, заведующий) управляет ею через руководителей нижестоящих подразделений. Он может, конечно, в необходимых случаях давать прямые указания всем сотрудникам, но обычно это не принято.

Сложившаяся управленческая è деловая культура органа, организации, а также культура их персонала (в том числе общая культура сотрудников) оказывают значительное влияние на методы управления, его стиль. Члены слаженного коллектива легко контактируют друг с другом по работе, оказывая взаимную помощь. Общая культура членов коллектива позволяет менеджеру использовать гибкие средства руководства, чаще прибегать к разъяснению заданий и просьбам вместо команд. С другой стороны, члены коллектива помогают менеджеру в постановке промежуточных задач, их решении.

Важное значение для оценки возможностей управления имеют ресурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить глобальные задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со стороны вышестоящих инстанций.

Наконец, степень оборудования организации современной технологией хотя и не влияет на существо менеджмента, может оказывать воздействие на стиль руководства (например, указания по телефону или компьютерная информация). В то же время излишний акцент на технику может снижать значение необходимых личных контактов.