Публичное управление - Чиркин В.Е

воздействие на особенности государственного управления по отношению к ним.

Особенности государственного управления различными видами

коллективов. Отношения государственных органов и коллективов определяются многими обстоятельствами: процессами формирования коллектива (естественно сложившиеся коллективы, например крестьянство, нельзя «распустить», как это можно сделать в отношении политической партии, систематически нарушающей конституцию), природой коллектива (взаимосвязи государства с коллективами политического характера иные, чем, скажем, с обществом филателистов), значением в общественной жизни (например, общегосударственный или локальный), позицией по отношению к государственной власти (сотрудничает, находится в оппозиции, ведет подпольную вооруженную борьбу) и т.д.

Отношения государства с объективно складывающимися в обществе разными социальными коллективами (рабочим классом, крестьянством, интеллигенцией, «средним классом», крупными предпринимателями и т.д.) неодинаковы. Наиболее отчетливо это проявлялось в условиях тоталитарного социализма, когда государство официально поддерживало рабочий класс и ликвидировало «класс эксплуататоров» (в советской России для ликвидации кулачества — зажиточных крестьян применялись ссылка и высылка). В современных демократи- ческих странах государство стремится опереться на средний класс, но нередко те или иные направления деятельности государства определяет группировка крупнейших предпринимателей (известна роль олигархов и в России).

Ко многим общественным объединениям, особенно локальным, не выступающим с политических позиций (например, к союзам филателистов), государство относится преимущественно нейтрально, хотя и может оказывать им помощь. В данном случае активное государственное управление используется в минимальной степени. Установив в законе общие правила, относящиеся к объединениям в целом (например, российский Федеральный закон «Об общественных объединениях» 1995 г.), или правила, касающиеся определенных категорий такого рода объединений (российский Закон о потребительской кооперации 1992 г.), государство не особенно интересуется их деятельностью, если они не нарушают законы, как и деятельностью многих объединений по интересам, клубов, различ- ных органов общественной самодеятельности (например, уличные, домовые, родительские комитеты в школах), которые не имеют централизованного характера.

Социально-экономические объединения привлекают пристальное внимание государства, но его отношения с предпринимательскими союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы. Предпринимательские союзы выступают, скорее, как советники государства, его органов, прежде всего по вопросам экономической политики. Иногда предпринимательские союзы выступают и как группы давления, что обычно имеет место в кризисных ситуациях.

Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на государственную власть, в частности, в силу распыленности крестьянских хозяйств, слабой организованности крестьян (но крестьянские партии в некоторых странах играют значительную роль в политике). Обычно они требуют повышения цен на сельскохозяйственную продукцию и недопущения в страну более дешевой импортной продукции. В некоторых странах крестьянские союзы иногда организуют демонстрации, перегораживая дороги. Во всех странах государственные органы поддерживают кооперативные объединения крестьян (это выгодно для государства) прежде всего путем предоставления льгот, ссуд, снижения налогов, другими экономическими мерами. В странах тоталитарного социализма применялись принудительные меры со стороны государства для ускорения процесса кооперирования в сельском хозяйстве.

Профсоюзы — объединения работников — чаще всего выступают в роли групп давления, требуя принятия законодательства о повышении заработной платы, улучшения условий труда, пенсионного обеспечения и т.д. Нередко в стране (в том числе в современной России) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из них сотрудничают с правительством, другие выступают в оппозиции. В демократических странах (и в России) профсоюзам, как и другим непартийным общественным объединениям, обычно запрещено заниматься политической деятельностью (под этим прежде всего подразумевается участие в избирательных кампаниях), для этой цели существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы, другие непартийные объединения различных слоев населения могут активно вовлекаться государством в политику, но только в целях поддержки государственной власти и под руководством правящей партии.

Под лозунгами сотрудничества государства, труда и капитала во многих странах создаются общегосударственные совещательные советы. В них представлены государственные чиновники, лидеры профсоюзов, сотрудничающих с правительством, предприниматели. Советы — это консультативные органы для обсуждения и выработки реко-

мендаций по экономическим и социальным вопросам. Они могут играть важную роль в выработке условий «социального контракта» и «социального партнерства» в обществе. Такой трехсторонний орган (комиссия) есть и в России (центральная комиссия, есть и соответствующие комиссии на местах).

Иногда парламент (в редких случаях также и органы государства) формируется путем представительства от общественных объединений. Такой порядок использовался в Португалии (до 1974 г.), Испании (до 1977 г.), частично в бывшей Югославии (до 1992 г.) и в СССР

(1990—1993 гг., когда часть депутатов избиралась общественными объединениями). Государства, применяющие только эту или в основном эту систему (наряду с другими признаками), иногда называются в литературе корпоративными государствами.

Среди общественных объединений важнейшее место занимают политические партии, целью которых, в отличие от других общественных объединений, является борьба за государственную власть (в современных условиях преимущественно мирными средствами, в форме состязательности, используя выборы). Партии стремятся создать свое правительство или ввести в него своих представителей, оказывают давление на государственную власть.

Государство устанавливает с ними особые отношения. Во многих новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В демократических конституциях предусмотрена многопартийность, государству запрещается искусственно ограничивать число партий. Они могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это действительно происходит.

В тоталитарных государствах конституциями может предусматриваться существование только одной партии. Все партии обычно запрещаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах мусульманского фундаментализма как разрушающие единство «правоверных» (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Катар и др.).

Существуют объединения, которые не рассматриваются как общественные объединения. Это религиозные объединения, общества для извлечения прибыли (акционерные общества и др.). Государство также регулирует их деятельность, прежде всего путем принятия законов. В России в отношении религиозных объединений действует Федеральнй закон «О свободе совести и религиозных объединениях» 1997 г. (с последующими изменениями). Религиозные объединения создаются и осуществляют свою деятельность на основе собственной иерархической структуры (патриарх, синод, епископы и епархии и т.д.), они избирают или назначают персонал по своим ус-

тановлениям. Они не могут наделяться функциями государственных органов и органов местного самоуправления, не участвуют в выборах, не делают взносы в избирательные фонды, не вправе заниматься политической деятельностью, участвовать в работе политических партий, оказывать им материальную помощь. Однако эти ограниче- ния относятся к объединениям. Верующие избирают и могут быть избраны, духовные лица тоже могут быть избраны (однако в настоящее время в России церковь запрещает им избираться по крайней мере в парламент, за это лишают духовного сана), участвовать в политической деятельности индивидуально.

Деятельность изуверских сект, наносящих ущерб личности, здоровью и имуществу граждан, не допускается.

В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обязательная религия и государственная церковь. В странах мусульманского фундаментализма не допускается деятельность объединений каких-либо иных религий. В странах Европы (Великобритания, Швеция, Дания, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления христианства (католичество, протестантизм, лютеранство, православие) объявлены государственными религиями. Государство оказывает материальную поддержку лишь государственной церкви. Только те акты гражданского состояния (браки, записи рождений, смерти и т.д.), которые совершены в государственной церкви, имеют юридическое значение.

Регулирование кооперативных объединений также имеет свою специфику, что связано с их характером как хозяйственных организаций. Государственное регулирование осуществляется на уровне законов. Государство устанавливает для кооперативов льготы, создает благоприятные условия с целью поощрять объединение граждан в кооперативы.

Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, разного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рассматриваются как общественные объединения. Государственное управление ими осуществляется в основном в форме принятия законов о таких организациях и лицензирования, т.е. выдачи разрешений на предпринимательскую деятельность определенного рода, и последующего государственного контроля за соблюдением условий лицензии и законодательства. Их деятельность регулируется гражданскими кодексами, а также специальными законами об акционерных обществах, другими законами.

Временные коллективы создаются по заранее намеченному плану с определенной законной целью (банда преступников имеет противозаконную цель). Такие коллективы образуются, например, во время

собраний, митингов, демонстраций, это группы пикетчиков. Их организация и деятельность регламентируются законами (например, собрания допускаются «мирные» и без оружия, для демонстраций устанавливается определенный маршрут, пикеты возле органов государственной власти разрешены на определенном удалении от них), а правоохранительные органы государства обязаны обеспечить проведение законного собрания (демонстрации, митинга, пикета) и охранять его от враждебных посягательств.

Государственное регулирование относится только к тем временным коллективам, которые создаются для проведения публичных мероприятий и открыты для любых участников. Частные собрания, ве- черинки с определенным кругом приглашенных гостей правом не регламентируются (если на таких собраниях совершаются незаконные действия, это относится не к регулированию самих собраний, а к иным вопросам).

§ 3. Государственное управление и общество

Государственное управление и «гражданское общество». Государ-

ство — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того, становится регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль по отношению к обществу ограниченна. Эта ограни- ченность первоначально нашла свое выражение в концепции «гражданского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдвинувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не может. Это естественные права человека и гражданское общество. Последнее понималось французскими, английскими и американскими авторами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в современной литературе.

Считается, что гражданское общество — это:

1)отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;

2)сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;

3)совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4)самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства;

5)материальные условия жизни.

Утверждают, что гражданское общество — это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях свободного рынка и демократического правового государства. Некоторые зарубежные политологи (Х. Линц и др.) определяют гражданское общество как «самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с государством, а не его отделение от государства. Именно так определяется понятие гражданства в Федеральном законе о гражданстве.

Создание гражданского общества связывают с определенной ступенью развития: в прошлом — с признанием естественных (а затем иных) прав человека, с уважением человеческой личности, со свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях — обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто говорится по отношению к России). Однако некоторые отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. В связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнократия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободная ассоциация граждан. Действительно, ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов — саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом соче- тании.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем приводит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными

государствами в Африке (как социалистической, так и капиталисти- ческой ориентации) в 80—90-х годах XX в. Напротив, если исклю- чить всякое государственное регулирование в обществе, в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д. (хотя после появления государства осуществить подобное практически невозможно), то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя. Очень часто заголовки соответствующих глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных конституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы», «руководящие принципы»). Конституционное регулирование идет по линии установления принципов, а не конкретных императивов. Другие отрасли права (т.е. государственное регулирование) регулируют различные стороны общественной жизни (общества) в деталях (отношения собственности, труд, земля, преступления и наказания и т.д.).

«Гражданское общество» — прогрессивная демократическая концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства, королевского абсолютизма, философская абстракция. Реальное общество не может существовать без государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, отношения общества государственное управление не может и не должно вмешиваться. Для вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «гражданское общество» неудачен. Новый термин пока не найден, хотя предлагались другие понятия (демократическое, открытое, свободное и т.д.).

Особенности государственного регулирования различных сто-

рон общества. Государство по-разному на разных этапах развития регулирует экономические, социальные, политические и духовные отношения в обществе. В связи с этим оно получало в истории различные характеристики: государство-зло (левиафан), государство-добро, либеральное государство («ночной сторож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия (обеспечивающее блага всем) и современное «трудовое» государство (work-fare state), работающее для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные услуги.

Современное государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Вместе с тем в современных конституциях отсутствует формулировка о «священной и неприкосновенной частной собственности», которая применялась раньше. Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы — установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача (продажа) государственной собственности частным физическим и юридическим лицам), систематически осуществляются государством, государственной властью (на основе закона). Проект закона о национализации обсуждается в парламенте России. Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности, запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии (например, Газпром или энерге-

тические системы в России). В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах — вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования экономики применяется прогнозирование экономического развития. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориентирующее планирование.

В результате названных и иных мер государственного регулирования в развитых капиталистических странах создана социально ориентированная рыночная экономика.

Государственное управление распространяется на социальные отношения в обществе, государство проводит определенную социальную политику. Прежде всего современное государство оказывает бесплатные и платные социальные услуги (образование, здравоохранение, трудоустройство, средства связи и т.д.) всему населению независимо от социальных групп и социального положения личности, в связи с чем оно и получило затем в конституциях название социального государства. Вместе с тем оно проводит определенную социальную политику, разную в демократических и тоталитарных странах (вспомним лозунг ликвидации эксплуататоров в странах тоталитарного социализма). При определении социальной политики государство учитывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах, льготы мелким и средним предпринимателям). Государство вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки, регулируя формы социальных выступлений. Разрешая экономические забастовки работников, государство запрещает полити- ческие забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенных категорий государственных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, иногда запрещает индивидуальные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, например в Швейцарии, одновременно разрешены и эко-

номические забастовки, и локауты (закрытие предприятий собственников во время забастовки).

Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка полиция применяет силу, рассеивая незаконные демонстрации. В тоталитарных странах государство запрещает всякую оппозицию. Ее выступления рассматриваются как антигосударственная деятельность и караются в соответствии с уголовным законом, а то и путем прямых расправ.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Оно разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений, поддерживает одни партии и стесняет или запрещает деятельность других. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только немудрая государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофи- ческими.

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов, участие в избирательной кампании, демонстрации с политическими лозунгами и т.д.). Такое участие запрещается, например, социальноэкономическим объединениям, в частности профсоюзам.

Государство оказывает определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти составляет сердцевину политического режима в стране.

Государство создает основной массив политических норм. Многие правовые акты (законы и др.) имеют политический характер и, хотя в праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом — инструмент политики государства. Именно путем правовых норм го-