Публичное управление - Чиркин В.Е

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере &!

межправительственные соглашения, исполняет международные договоры, руководит внешней торговлей и другими видами деятельности государства на международной арене.

Государственное управление в области международных отношений осуществляет Министерство иностранных дел РФ. Его возглавляет министр, непосредственно подчиняющийся Президенту РФ. Он ведет переговоры с официальными представителями иностранных государств, международных организаций от имени Президента и Правительства РФ, подписывает международные документы без специальных на то полномочий, в силу своей должности. Министерство разрабатывает общую стратегию внешней политики и представляет ее Президенту, реализует внешнеполитический курс государства, координирует международные связи субъектов РФ (последние могут уч- реждать свои представительства за рубежом, являющиеся частью представительств МИД России, могут заключать международные соглашения, но не по политическим вопросам). Министерство дипломатическими средствами обеспечивает защиту суверенитета Российской Федерации, интересов государства, прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом, сотрудничество с другими государствами и международными организациями. Деятельность Министерства иностранных дел РФ охватывает все стороны отношений России с иностранными государствами и международными организациями: политические, экономические, культурные. МИД России является главным координатором внешней политики государства, все другие органы обязаны согласовывать с ним свои мероприятия на международной арене.

В стране пребывания Российскую Федерацию представляет посольство, которое является государственным органом внешних сношений. Посольство возглавляет Чрезвычайный и Полномочный посол, назначаемый Президентом РФ, но работающий под руководством МИД России. Посольство информирует органы власти о внешней и внутренней политике страны пребывания, участвует в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с этой страной, поддерживает постоянные контакты с органами власти страны пребывания, осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в стране пребывания посольства российских делегаций, государственных учреждений и предприятий, групп специалистов. При посольствах действуют представители других министерств, органов по руководству экономикой, представители некоторых субъектов РФ.

При посольствах существуют консульские отделы. Консульские учреждения могут открываться также в крупных городах, морских

портах. Основные задачи консульства — защита интересов РФ, ее граждан, учреждений в стране пребывания. Консульские учреждения не занимаются внешнеполитической деятельностью. Они содействуют развитию экономических, научных, культурных связей РФ с государством пребывания, оказывают содействие учреждениям, морским и воздушным судам, ведут учет российских граждан, постоянно или временно находящихся в стране, выполняют нотариальные действия, совершают акты гражданского состояния.

Есть и другие органы, занимающиеся внешними связями, например межведомственная комиссия РФ по взаимодействию с НАТО.

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и духовной жизни общества

Сфера культуры и идеологии — деликатная сторона жизни общества, но государственное регулирование в какой-то мере распространяется и на нее. Выше уже говорилось о конституционных нормах, разрешающих или запрещающих (в тоталитарных государствах) идеологи- ческий плюрализм. К этой сфере относятся многие конституционные нормы о свободе слова, печати, информации, научной и иной творческой деятельности, свободе преподавания (в высшей школе), защите памятников истории и культуры и т.д.

Практической деятельностью по обеспечению этих норм в разных странах занимаются многие органы государственного управления: министерства печати или информации, просвещения или высшего образования, культуры, комитеты, например, по охране памятников культуры и др. Действуют государственные издательства, теле- и радиокомпании, издаются государственные (правительственные и др.) газеты и журналы. В России к этой сфере примыкает деятельность Министерства промышленности, науки и технологий, обеспечением информацией занимается Министерство связи. Культура связана со спортом и туризмом, а в этой части важная роль принадлежит Министерству транспорта, агентствам воздушных сообщений. Свободу собраний на открытом воздухе, уличных шествий и демонстраций обеспечивает милиция (полиция). Экономика обеспечивает культуру необходимыми материальными ресурсами. Словом, почти нет такой отрасли управления, которая стояла бы особняком от вопросов культуры.

Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и материальное выражение (музеи, библиотеки, архитектура, архивы и т.д.), но в данном случае эти материальные средства в конечном счете преследуют цели духовного развития личности. Поскольку

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и духовной жизни общества

культура имеет материальный элемент, она лучше поддается государственному регулированию, чем сфера чисто духовных интересов. Однако и в том и в другом случае государственное регулирование имеет весьма ограниченный и специфический характер. Оно сводится в основном к заботе о развитии духовно-интеллектуальной жизни, созданию государством соответствующих условий, поддержке прогрессивных направлений, но государственные органы не вмешиваются в творческий процесс художественных и иных коллективов, в творческий труд художника, артиста, писателя. Вместе с тем в соответствии с законами государственные органы вправе принимать меры по запрету псевдокультурных, деструктивных направлений, против пропаганды, направленной на подрыв общечеловеческих ценностей, разрушающих духовный мир, здоровье, нравственность людей, пропаганды терроризма. Как говорилось, Конституция РФ запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Важно учесть также, что речь идет о духовно-интеллектуальной сфере жизни общества, т.е. о той стороне, которая приобретает общественно значимый характер. Внутренний мир человека, его духовная жизнь, его личные взгляды не подлежат государственному воздействию. Влиять на мысли человека можно, но регулировать их средствами государственного управления нельзя.

В России важнейшие направления культурной деятельности государства, общественных организаций, граждан определены Основами законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. Среди объектов заботы государства названы памятники истории и культуры, художественная литература, кинематография, музыкальное искусство, архитектура, фотоискусство, другие виды искусства, художественные народные промыслы и ремесла, фольклор и обряды, художественная самодеятельность, телевидение и радио в части создания и распространения культурных ценностей, эстетическое воспитание и др.

Непосредственная управленческая деятельность на различных участках культурного строительства осуществляется Министерством культуры РФ, Министерством по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ, Министерством образования РФ и др. Все они действуют в тесном сотрудничестве с общественными объединениями творческой интеллигенции — союзами писателей, журналистов, художников и др. Эти союзы также выполняют некоторые управленческие функции, которые предоставлены им государством. Пределы такого управления определяются их уставами, зарегистрированными в органах государства. Осуществление уп-

равленческих (по сути государственных) полномочий общественными объединениями — одна из особенностей управления в области культуры.

Федеральным органом, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-куль- турного наследия, является Министерство культуры РФ. Оно осуществляет также координацию деятельности других органов в этой сфере. Министерство призвано обеспечивать условия доступа к культурным ценностям, определять приоритеты деятельности в сфере культуры, содействовать развитию национальных культур народов России, разрабатывать меры по предупреждению незаконного вывоза из страны и ввоза культурных ценностей (это делается в соответствии с международными обязательствами).

Важнейшую роль в развитии культуры и духовной сферы жизни общества играют средства массовой информации. Законодательство РФ устанавливает свободу информации, запрещает цензуру, не допускает наложения запрета на распространение сообщений и их отдельных частей. Государство поддерживает государственные и негосударственные средства массовой информации организационно и материально, заботится об их независимости. Вместе с тем государственные средства массовой информации обязаны публиковать официальные сообщения федеральных органов государственной власти, а средства массовой информации субъектов — их акты (на негосударственные органы эта обязанность не распространяется).

Управленческие функции в сфере федеральных средств массовой информации выполняет министерство, занимающееся вопросами пе- чати и телерадиовещания.

Важной проблемой телепрограмм является охрана общественной нравственности. В России, как и в других странах, действуют законы, запрещающие на телевидении рекламу алкогольных напитков, табач- ных изделий, разного рода колдунов, лишь поздней ночью разрешается демонстрация эротических фильмов, на некоторых каналах созданы общественные советы из авторитетных политиков, деятелей науки, культуры.

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека

Сфера личных отношений — еще более деликатная область, чем духовная жизнь общества. Государственное регулирование личной жизни человека минимально и возможно лишь постольку, поскольку те или иные стороны личной жизни приобретают общественное значе-

ние (например, воспитание детей в семье). Кроме того, оно осуществляется на уровне законов, наиболее общих правил, а не путем испол- нительно-распорядительных актов органов государственного управления (актов правительства или министерств).

Как и в других странах, в России действует законодательство о браке и семье. Оно устанавливает равноправие супругов в семье, алиментные обязательства, обязанность родителей воспитывать детей и обязанность детей помогать своим престарелым родителям. Часть 3 ст. 38 Конституции РФ гласит, что «трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях». Запрещаются телесные наказания детей, обращение, унижающее их человеческое достоинство. Существуют законы, ограничивающие личную жизнь детей. В России и некоторых других странах их не допускают на просмотр кинофильмов, содержащих сцены насилия и секса, до достижения 16 лет. Однако в целом вмешательство государства в лич- ную жизнь всегда очень ограниченно, а в большинстве случаев посторонний контроль (в том числе органов государства) за соблюдением правил, регулирующих отношения личного характера, неосуществим.

§ 7. Межотраслевое государственное управление

Выше говорилось преимущественно об отраслевом государственном управлении. Однако многие министерства и ведомства выходят за рамки отрасли, управляют объектами разного профиля либо одинаковые объекты находятся в ведении разных министерств (например, машиностроительная промышленность находится в ведении министерств и ведомств, ведающих транспортом, связью, строительством и т.д.). Иными словами, некоторые министерства обладают полномочиями надведомственного характера, осуществляют некоторые функции в отношении объектов, не входящих в систему данного министерства. Эти функции могут быть координирующими (для преодоления рассогласованности действий отдельно взятых министерств), а могут быть и обязывающими, хотя и те, и другие соответствуют профилю данного министерства (ведомства). Суть межотраслевой координации заключается в том, что координируемые объекты организационно не подчинены субъектам координации, но должны согласовывать с ними свои действия. В то же время координирующие органы могут принимать меры обязательного характера (но только в целях координации) в отношении таких объектов. Это — функциональное межотраслевое регулирование. Обязывающие меры, не относящиеся к координации, в межотраслевом управ-

лении обычно связаны с контролем и надзором, с правом наложения

административных взысканий.

В России для преодоления несогласованности действий отраслевых органов управления созданы государственные комитеты, федеральные комиссии, а также определенные комиссии внутри Правительства, объединившие руководителей групп родственных министерств и возглавляемые одним из заместителей Председателя Правительства РФ (некоторые из них возглавляет сам Председатель Правительства, например, с 2002 г. Комиссию по образованию).

Координирующей деятельностью и функциональным управлением занимаются многие министерства и ведомства. К их числу относятся Министерство имущественных отношений РФ (обеспечивает единство политики в области приватизации, управления государственным имуществом, межотраслевую и межрегиональную координацию деятельности других органов по управлению и распоряжению государственной собственностью), Министерство промышленности, науки и технологий РФ (координирует деятельность всех ведомств в этой области), Министерство природных ресурсов РФ (координирует охрану окружающей среды, осуществляет экологический контроль), Министерство финансов РФ (денежное обращение — одна из основ экономики государства). Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии устанавливает правила применения международных стандартов, общие правила сертификации, обеспе- чения единства измерений. Государственный комитет РФ по статистике обеспечивает представление официальной статистики органам государственной власти, координирует статистическую деятельность других органов, проверяет достоверность статистических данных. Межотраслевые задачи выполняют Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственный таможенный комитет РФ и др.

Важнейшим элементом межотраслевого управления являются государственный контроль и надзор. В России имеются ведомства, носящие обобщенное название «федеральные надзоры» (например, за радиационной безопасностью, за горными работами), а также множество специализированных органов государственного контроля. Определенные должностные лица этих органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, а иногда налагать административные взыскания на не подчиненные им органы, должностных лиц и граждан.

Контрольные органы (управления, департаменты) созданы также в рамках соответствующих министерств и ведомств. Однако их полно-

мочия часто выходят за пределы данного министерства: они осуществляют функциональный контроль в отношении других, неподчиненных организаций по предмету деятельности своего министерства, ведомства (экологический контроль в отношении всех природопользователей, финансовый контроль в отношении всех получателей бюджетных средств, архитектурный контроль в отношении всех застройщиков и т.д.).

à ë à â à 6

ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль главы государства в управлении государством

Институт главы государства. Главой государства чаще всего является единоличный монарх (в монархиях) или президент (в республиках). Очень редко бывает коллегиальный монарх (Совет эмиров в ОАЭ) или коллегиальная президентура (Государственный совет на Кубе). В абсолютной монархии (в настоящее время фактически абсолютными монархиями, хотя и имеющими свои конституции, являются, например, Саудовская Аравия, султанат Оман). Глава государства управляет им фактически единолично. В дуалистической монархии (например, Иордания) есть парламент, но государственное управление сосредоточено в руках монарха: министров назначает он, и они ответственны только перед ним, а не перед парламентом. В конституционной монархии (Великобритания, Япония и др.) монарх царствует, но не правит: его акты недействительны без согласия правительства. В президентских (США и др.), в смешанных формах республики (полупрезидентских, полупарламентарных республиках, например, во Франции) президент сам осуществляет принадлежащие ему широкие полномочия, в парламентарных республиках (Германия, Индия) он действует по «совету» (фактически — указанию) правительства.

Порядок замещения должности Президента РФ. В России долж-

ность президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР (1990— 1991 гг.). Президент РФ избирается на четыре года путем всеобщего голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до принятия Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на пять лет).

Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоя-

Президент республики — единоличный орган и одновременно — высшее должностное лицо государства. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинаково. В президентских республиках (например, в США) он, согласно конституциям, является главой исполнительной власти. В парламентарных республиках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство. В российской научной литературе существуют различные взгляды на место Президента РФ в системе разделения властей. Некоторые лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решают вопрос о соотношении данного института с тремя традиционными ветвями власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полупарламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как ко- ординационно-арбитражную по своему характеру.

Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Он обладает и другими полномочиями главы государства (ч. 2—4 ст. 80 Конституции РФ), рассматриваемыми ниже. Наряду с полномочиями Президента РФ как главы государства он наделен полномочиями исполнительной власти. Согласно Закону о Правительстве РФ 1997 г., а также другим актам ему непосредственно подчинены около 10 важнейших федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (МВД, МИД, МЧС, Минюст России, ФСБ и др.). Правительство лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других смешанных республиканских формах правления (парламен- тарно-президентских и президентско-парламентарных в зависимости от реальной роли этих органов), Президент соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнитель-