Публичное управление - Чиркин В.Е

ной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (защита суверенитета государства, его целостности и независимости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Как уже говорилось, Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назна- чает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государства внутри Федерации и вовне. Внутри страны он имеет полномочных представителей в семи федеральных округах, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейших органах государства (палатах парламента, Конституционном Суде и др. Эти представители обеспе- чивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в другие страны и международные организации дипломатических представителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, он следит за соблюдением Конституции, в том числе при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека и гражданина, является, например, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует, в частности, в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент

определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, он должен делать это в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Для выполнения функций Президента при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Управление делами, различные совещательные органы — советы и комиссии (комиссия по федеративным отношениям и местному самоуправлению, советы по делам казачества, по культуре и искусству и т.д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государственный Совет, созданный Указом Президента РФ в 2000 г. (бездействовавший Президентский совет упразднен). Председатель Совета — Президент РФ, члены — высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного Совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный Совет работает активно, обсуждая важнейшие вопросы и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выездные заседания (например, в 2001 г. — в Оренбурге, в 2003 г. — в СанктПетербурге). Большую роль играет другой совещательный орган Президента РФ — Совет Безопасности (о нем — ниже).

Как глава государства Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ) . Против него нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному досмотру, принудительно доставлен в суд, например, в качестве свидетеля, не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ в иерархии — самое высшее должностное лицо.

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обще-

Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. указал, что это положение не противоречит возможности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры импичмента или по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом, чтобы исключить всякую случайность.

ством. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — его правами. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, представление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры на должность Президента РФ).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп: 1) полномочия в сфере правового статуса личности; 2) полномочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) полномочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с органами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в облас-

ти внешней политики.

Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав

èсвобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав

èсвобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъ-

ектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в основном по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (в 2001 г. Президент РФ использовал это право около 10 раз). В соответствии с указом Президента РФ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помилованию, состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обращается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. он учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в

1998 г. — орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. — орден Св. Георгия).

Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномо- чия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ — Чеченской Республики. Массовые террористические действия осуществляются созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Вооруженные формирования боевиков и наемников не раз совершали террористические акты в Дагестане, на территории других субъектов РФ, в 1999 г. чеченскими боевиками осуществлены взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни (теперь функции обеспечения порядка переданы органам МВД).

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками и другими субъектами РФ, между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ. Президент может и сам быть стороной в согласительных консультациях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о введении чрезвычайного положения, не назначит на должность предложенную Президентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к Президенту обращались руководители органов законодательной власти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в 2000-х годах и т.д.

Президент в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ назнача- ет и освобождает своих полномочных представителей в палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих структурах и на территориях (в округах), координируют деятельность

различных органов. Полномочные представители обладают исполни- тельно-распорядительными полномочиями по отношению к тем органам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). В соответствии с Указом Президента РФ 2001 г. его полномоч- ные представители подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.

На территориях некоторых субъектов Федерации действуют также назначенные главные федеральные инспекторы.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ, а также при нарушении прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечи- вает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях законодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и др.).

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены

(например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техни- ческому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето, предусмотренное ст. 107 Конституции РФ). Он может это сделать не только в том случае, что, например, находит закон противореча- щим Конституции, но, как постановил Конституционный Суд РФ, и в том случае, если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное доказательство. Президентское вето может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным (2 ⁄ 3)

большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено. Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры и они приводят к общему мнению.

Наряду с вето Президент РФ применяет и иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения» (обычно если нарушен порядок принятия закона или имеются разноречия в его тексте).

Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие послания тематического характера (например, в 1996 г. — о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией РФ случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он может выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).

Глава 6. Глава государства в системе управления государством

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначает федеральных судей (мировые судьи могут быть избраны или их назначают высшие представительные органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял только в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регулируется законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, возможно выдворение из данной местности лиц, подстрекающих к общественным беспорядкам, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др. Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям

даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода совести и др.).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший указ).

Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Правительства) подчиняются министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор ФСБ, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назна- чает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте РФ — Совет Безопасности (он занимается также принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В состав Совета входят назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, семь представителей Президента РФ в федеральных округах, руководитель Администрации Президента РФ. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры

Глава 6. Глава государства в системе управления государством

(вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в каче- стве члена (а по очередности — председателя) Высшего государственного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Наконец, парламент Президенту делегирует полномочия частного характера (например, в сфере регулирования оборота драгоценных металлов и камней).

Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограниче- ния заложены в Конституции РФ системой сдержек и противовесов. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, его деятельность ограничена четырехлетним сроком президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент может быть не избран на второй срок, если выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента могут быть обжалованы в Конституционный Суд РФ, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к коммунистической партии). Наконец, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Правительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовать с Государственной Думой. Установлен срок, в течение которого Президент РФ должен подписать или возвратить в парламент со своими замечаниями закон (право вето), обнародовать его в определенный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен