Публичное управление - Чиркин В.Е

XIX в.), однако социальное неравенство существует, а иногда и углубляется. Состояние некоторых зарубежных промышленных магнатов достигает десятков миллиардов долларов (в единичных случаях равно всему ежегодному государственному бюджету России), а отдельных лиц — почти сотни миллиардов долларов (один из создателей Интернета — У. Гейтс в США). Да и в России, по данным зарубежной прессы, есть граждане, чье состояние составляет от 1 до 8 млрд долл. США (2003 г.).

Существует множество других различий в обществе, связанных с разновидностями труда, профессий, возрастными, половыми и другими особенностями различных групп людей. Отношения между ними (например, необходимость особой заботы о женщинах или детях) тоже нужно регулировать. В регламентации нуждаются общественные объединения, различные институты, поведение индивидов, если оно приобретает общественное значение.

Для регулирования всех этих процессов и отношений в публичных коллективах необходимы управление и особый слой людей, занимающихся этим.

Выделение публичного управления как особой профессии, создание специальных органов, государственной и муниципальной службы, органов и должностных лиц добровольных объединений, наделение их особыми полномочиями по управлению и другими правами ведут к отчуждению этих органов и лиц от публичного коллектива. В современных условиях применяются разные способы, для того чтобы это отчуждение преодолеть (партиципация, общественные инициативы, гражданские комитеты, непосредственное участие граждан в управлении и т.д.). Однако эти процессы не могут привести к стиранию разли- чий публичного коллектива и его управленческих институтов. В любом коллективе всегда необходимы регулятивные органы, избранные им должностные лица, действующие от имени коллектива в целях решения общих дел и урегулирования общественно значимых конфликтов. С использованием новой техники, информатики управленческие институты будут становиться все ближе к населению, приобретать непосредственный характер. Однако они вряд ли могут быть заменены простым голосованием населения по каждому случаю принятия решений. Во-первых, технически невозможно проводить непрерывные голосования или собрания граждан для решения всех вопросов; во-вторых, голосованием не всегда можно принять верное решение (например, если будет предложено увеличить с завтрашнего дня заработную плату втрое, большинство, несомненно, проголосует «за», хотя у общества нет реальных экономических возможностей сделать это). Органы управления, сформированные коллективом, как предпо-

лагается, из его лучших представителей, в ряде случаев могут принять более взвешенное решение (в конечном счете в интересах населения), чем это сделает само население, например путем голосования.

Возможности публичного управления. Органы публичного управления, как бы сильны они ни были (даже само государство), осуществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоянии решить все насущные общие вопросы (постоянно возникают новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе, различия в другом публичном коллективе и тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности публичного управления ограниченны. Путем применения публичной власти можно решить лишь некоторые общие дела (прежде всего выдвигающиеся на первый план), частично — другие вопросы и никогда нельзя решить третьи (например, изменить климат планеты в точно установленных параметрах). Какие-то различия будут существовать всегда, без этого невозможно развитие общества. Применяя меры управленческого воздействия, невозможно устранить социальные и иные конфликты в обществе или ином публичном коллективе, среди населения субъекта федерации, автономии, муниципального образования, в некоторых добровольных объединениях. Путем регулирующего воздействия органов публичного управления (каждого — на своем уровне) можно лишь сгладить конфликты, не доводя их до разрушительного противоборства.

Вместе с тем возможности органов публичного управления, особенно в территориальных публичных коллективах, власть в которых (в каждом в соответствующем объеме) распространяется на всех находящихся в границах территориального коллектива, для регулирования общественных, а иногда и не только общественных, отношений велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при национализации — парламент) может отобрать имущество у собственника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, — только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средства передвижения при чрезвычайных ситуациях (органы чрезвычайного или военного управления) с возвращением имущества по мере надобности или с компенсацией. Проводя аграрную реформу (в Италии, Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.), государство лишало собственности большую группу лиц (с компенсацией). Законом или судебным решением (а при государственных переворотах — чрезвычайными актами) государственные органы запрещают и распускают политические партии, другие объединения

граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, устанавливают обязательную государственную идеологию (например, панча-сила в Индонезии, идеи марксизма-ленинизма и чучхе в КНДР). Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и пособия, освобождать от обязанностей и т.д.

Управленческие органы субъектов федерации и автономных образований имеют меньшие возможности для регулирования общественных отношений, чем органы государства. Вопросы преступлений и наказаний, обороны, иностранные дела, железнодорожный транспорт и многие другие вне их ведения. Но полномочия субъектов федерации достаточно велики. Во многих странах субъекты федерации в соответствии с федеральными конституциями имеют совместные полномочия по многим очень важным вопросам с федерацией (например, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными богатствами; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное право), и если федерация не воспользовалась преимущественным правом урегулировать данные отношения, это могут сделать субъекты федерации. У них есть и исключительные полномочия, в осуществление которых федерация не вправе вмешиваться (если не нарушены федеральная конституция и федеральное законодательство). Кодексы РФ, принятые в 2001 г. (трудовой, об административных правонарушениях), также закрепляют полномочия субъектов РФ в этих областях.

У автономных образований (за исключением Испании) нет совместных полномочий с государством. Однако, как говорилось, конституцией или иными законами им выделена своя сфера регулирования общественных отношений (они принимают законы или постановления).

Управленческие органы субъектов федераций и автономных образований имеют свою собственность, предприятия, свой местный транспорт, свою землю, они регулируют вопросы, касающиеся внутренней жизни субъектов федерации и автономий.

У муниципальных органов возможности, разумеется, гораздо меньшие. Но и они (не все) могут вводить некоторые обременения собственности, устанавливать правила поведения граждан в общественных местах, имеют свою собственность, предприятия, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые

льготы и пособия и т.д. Они регулируют различные стороны жизни в муниципальных образованиях, местные дела.

Возможности публичного управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами. Будучи в какой-то мере отделены от публичного коллектива, его органы обладают особой волей, отличной от воли составляющих его членов, а иногда даже противоречащей воле самого коллектива. Такие различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных событий, массовых протестов в территориальном коллективе против управляющих органов и лиц, свидетельствующих о том, что воля общества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действиями управляющих.

Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии управление, не обладающая единой волей система управленческих органов не способны выполнять свои задачи в обществе, реализовать цели, намеченные коллективом.

Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, особенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общества, публичного коллектива, его социальных групп. Нередко они принимаются, несмотря на сопротивление тех или иных групп, а иногда — вопреки воле большинства населения.

Возможности регулятивной деятельности органов публичного управления непосредственно связаны с властью. Теоретически наибольшая полнота власти принадлежит органам международного сообщества, поскольку они вправе налагать обязательства на государства (вспомним пример Ирака или решения Европейского суда по правам человека в Страсбурге, обязавшего российское государство выплатить компенсацию некоторым российским гражданам в связи с нарушениями государственными органами прав человека). На деле решения международных органов не всегда выполняются, да и в международном сообществе особую роль играют сильные в экономическом и военном отношениях государства. Иногда они навязывают свою волю международному сообществу.

Суверенной властью обладает государство. Его власть верховна в обществе по отношению к любой другой общественной или даже лич- ной власти. Исключением является власть правящей партии в тоталитарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом слу- чае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях государство в определенных ситуациях вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает

некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее. Публичная власть субъектов федераций, хотя они нередко имеют свои конституции и принимают законы (некоторые субъекты федерации имеют даже своих президентов), несуверенна, она не является, на наш взгляд, государственной властью. Отсюда и ее ограниченность, обусловленная верховенством федерации, возможностью федерального принуждения (воздействия) по отношению к субъектам федерации. Такое принуждение, хотя и в разных формах, предусматривается во всех федерациях, в том числе и в России.

Публичная власть автономного образования — это власть автономного самоуправления по определенным для автономии вопросам, не государственная власть. В политической автономии (Крым, Шотландия и др.) такая власть распространяется на более широкий круг вопросов, чем в автономии административной.

Власть муниципального самоуправления тоже не является государственной. Но это также публичная власть, обладающая правом на принуждение в рамках закона, установленного государством.

Возможности органов публичной власти осуществлять управление в публичном коллективе зависят также от их ñèëû. Эта сила коренится в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми публичный коллектив и его органы располагают. Ресурсами могут быть безусловная или частичная поддержка населения, развитая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, единство публичного коллектива, прочное политическое влияние внутри страны, например, в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой населением, другая влиятельная идеологическая база. Разумеется, все эти факторы могут быть использованы по-разному, как в демократических, так и в антидемократических целях.

Теоретически наибольшей силой обладает международное сообщество и соответственно его органы, когда и поскольку они могут принимать меры принуждения в отношении государств-членов, а иногда и других государств (развязывающих, например, агрессивную войну). Правда, в противоборстве государств эту силу не всегда удается применить. Внутри страны наибольшей силой обладает государство (в тоталитарных странах — правящая, обычно единственная партия). Сила субъектов федерации зависит от указанных выше факторов. Некоторые субъекты федерации, обладая значительными

ресурсами, иногда выступают с самостоятельных позиций. Сила воздействия органов автономных образований ограничена вопросами автономии. Сила муниципальных органов ограничена волей государства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование.

Пределы публичного управления. Регулирование общественных отношений в публичном коллективе (в том числе в обществе страны и ином территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые общие пределы для вмешательства государства, органов субъекта федерации, автономии, муниципального управления в дела общества и территориального коллектива устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Считается, что государство и другие органы публичной власти не должны вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такоеX гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят производственные отношения, систему общественных объединений, лич- ную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

Подробнее о понятии гражданского общества говорится ниже. Здесь лишь отметим, что государственная власть на деле вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию, а иногда регулируя и интимные стороны человеческих отношений. Последнее имеет место не только в мусульманском праве. Как известно, основой неудавшегося импичмента Президенту США У. Клинтону в 1999 г. стали его сексуальные похождения (юридически импичмент был связан с ложью под присягой и принуждением свидетельницы — партнера Клинтона к даче ложных показаний).

Публичное регулирование, как считается, не должно касаться также естественных прав человека. Под ними понимаются, как правило, личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на жизнь, свободу, собственность, личную неприкосновенность и др. Однако естественные права давно включены в тексты конституций и стали позитивными правами. Они защищаются государством, муниципальными органами, как и права гражданина. Естественные права считаются неотчуждаемыми, но на деле даже сама жизнь может быть «отчуждена» по приговору суда: смертная казнь существует во многих странах (в том числе в США).

На практике пределы публичного управления ограничены не столько теоретическими конструкциями, сколько реальными условиями. Во-первых, они ограничены самим характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются

публичному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию «сверху» ставит само общество, другой публичный коллектив, естественное саморегулирование коллектива. Общество, а часто и другой коллектив — сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, иного крупного коллектива (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов или принципиальное изменение положения субъекта федерации путем одностороннего провозглашения его ассоциированным с федерацией), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к общественным потрясениям. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в публичном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, иного коллектива, а с другой — позволяли исправлять недостатки стихийного развития.

В-третьих, пределы публичному управлению ставят реальные возможности общества (территориального или иного коллектива). Конечно, теоретически правители любой страны, руководители субъекта федерации, автономии, муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Больше благ хотел бы получить для своих работников объединяющий их профсоюз и т.д. Это выгоднее и самим управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном и ином коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство материальных, духовных или иных благ. Осуществятся ли такие притязания — зависит от того, насколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей оказывать давление на государственную власть, власть субъекта федерации, автономии, на муниципальную власть, на управленческие органы общественного объединения. В результате та или иная личность, группа лиц, объединенных общими интересами (например, окружение известного деятеля), социальный слой (финансовая элита), общественный класс (например, предприниматели) приобретают статус, позволяющий иметь привилегии, не соответствующие их реальному вкладу в общество, в иной коллектив. Используя свое положение, те или иные слои населения, группы, иного коллектива добиваются от госу-

дарства, других органов публичного управления материальных и иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств, льготы, представительство во властных структурах, коммерческих организациях, где государству или иному публичному коллективу принадлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах). Они получают непропорционально большую долю общественных благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре, влиятельности и т.д.). Если такую непропорционально большую долю присваивает доминирующий социальный слой, то это может привести к резкому обострению социальных противоречий, а иногда — к революции.

Крах системы может произойти и в том случае, если власть волевыми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетиями превышает допустимый порог расходов на непроизводительную сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарного социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы, хотя, разумеется, были тому и другие причины. Одна из главных задач управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый «порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной модели. Начинается «бегство капитала» (закрытие предприятий, перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится также к публичному коллективу субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования. Примеров банкротства субъектов федераций (они не в состоянии жить на собственный бюджет), автономий, муниципалитетов достаточно, в том числе и в России. Неверно поставленные задачи приводили также к краху других коллективов — добровольных объединений.

Наконец, пределы публичному управлению ставит субъективный фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходимы высокий уровень общей, политической и юри-

дической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления

Публичное упрвление — это нормотворческая, распорядительная, контрольная, организационная и иная деятельность. Она осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур. Этим правилам должны следовать органы публичного управления, должностные лица государства, субъектов федераций, автономных образований, муниципалитетов. Определенные правила установлены и для органов, функционеров, служащих добровольных объединений, где управление обладает некоторыми признаками публичного управления.

Конечно, правила не могут быть предусмотрены для всех случаев жизни, да и выполняя свою работу, служащий должен иметь определенные пределы своей самостоятельности. Они сформулированы для публичной (иначе гражданской) службы — служащих государства, субъектов федераций, автономий, муниципальной службы в концепции дискреционных полномочий. Это право чиновника решать конкретное дело по усмотрению, но в пределах закона. Видимо, данное правило относится и к служащим добровольных объединений, обладающих признаками публичного коллектива.

Деятельность публичных коллективов регулируется различными нормами. Прежде всего, на все публичные коллективы в стране распространяются нормы международных договоров, ратифицированных государством. Далее, публичные коллективы должны соблюдать в своей деятельности конституцию, законы, другие нормативные акты своего государства. Муниципальные территориальные коллективы обязаны также соблюдать конституцию субъекта федерации (если она есть), иные правовые акты того субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование. Добровольные объединения должны следовать законам государства, а их местные объединения или организации, созданные на уровне субъектов федераций, автономий и муниципальных образований, должны исполнять и акты соответствующих органов названных территориальных коллективов, если такие акты приняты в пределах компетенции коллективов. Вместе с тем акты государства, субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований устанавливают лишь основы правового положения добровольных объединений и не распространяются на внутреннюю деятельность добровольных объединений, которая регулируется их уставами.

"Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

Âобществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют

нормы морали. Нарушение норм морали не наказывается государством, оно вызывает лишь общественное осуждение, но их воздействие особенно велико там, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, должностными лицами субъектов федерации, муниципальных образований, выборными лицами добровольных объединений, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывают прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, а также между управляющими и управляемыми на всех уровнях публичного управления.

Велико воздействие норм морали и на личное поведение граждан.

В публичном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назна- чении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности претендентов на эти должности. Обычаями регулируются многие вопросы сельского схода, проведение общих собраний и съездов общественных объединений (время, место, порядок работы и т.д.). Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы è обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, органами субъектов федерации или местного самоуправления, это вовсе не зна- чит, что они безразличны к ним. Государство, органы публичной власти поддерживают те из них, которые отвечают интересам общества, пропагандистскими и воспитательными мерами и, наоборот, противодействуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответству-