Публичное управление - Чиркин В.Е

вует на мировое сообщество, всю систему международных отношений. Парламент, принимая новые законы о партиях, о запрещении экстремистских объединений, о государственных пенсиях, изменяет ситуацию в стране.

Свои объекты управления имеют указы главы государства (президента или монарха), распространяющиеся на всех лиц или определенные группы людей, постановления правительства, решение конституционного суда (например, несколько решений Конституционного Суда РФ по вопросу о государственных выплатах лицам, пострадавшим в результате чернобыльской аварии).

Властные (управленческие) полномочия è обязанности субъекта по управлению определяются документами, являющимися основными для данного публичного коллектива. Для государства (а следовательно, и общества) таким документом является конституция. Она устанавливает полномочия органов государства, их обязанности и те управленческие пределы, в которых они могут действовать, регулируя жизнь общества (например, запрещается даже во время чрезвычайного положения ограничивать некоторые основные права человека, в частности, свободу вероисповедания). К таким документам относятся законы, указы главы государства, постановления правительства и т.д. Некоторые аналогичные акты принимаются в субъектах федерации, автономных образованиях политического характера. Для многих других территориальных публичных коллективов или коллективов, имеющих элементы публичного управления, основным внутренним документом является устав (устав муниципального образования, устав политической партии и др.), хотя основы правового положения этих коллективов регулируются актами государства — конституцией и законами.

Документы, регулирующие процесс публичного управления, содержат положения не только о полномочиях органов и должностных лиц, но и о их обязанностях. Созданные коллективом органы и выделенные им должностные лица именно для того и образованы, чтобы выполнять публичные обязанности во имя коллектива.

Факт управленческого значения (определенного рода событие, состояние, действие), с чем связано возникновение управленческого отношения, приведение в действие власти публичного коллектива, должен иметь отношение к интересам данного коллектива. Если этот факт ему безразличен, нейтрален, управленческое действие по поводу факта предпринято не будет. Например, для правительства не имеет значения, явился министр на заседание в синем, черном или коричневом костюме, но если он опоздал на заседание коллегии правительства, может быть предпринято управленческое действие: премьер-ми-

"Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

нистр может сделать ему замечание. Для президиума заседания общественной организации не имеет значения, сидит Иванов в зале в правом или левом ряду, но если он разговаривает или иначе мешает ведению собрания, ему будет сделано замечание.

Особое значение для управления имеют факты не персонального, а коллективного характера. Массовые беспорядки могут повлечь введение чрезвычайного положения с особым режимом управления (например, запрещаются собрания на открытом воздухе, вводится лич- ный досмотр граждан и т.д.), в случае крупного пожара в тайге приводят в движение многие управленческие механизмы: отселение жителей из опасных мест, привлечение их к тушению пожара, объявление чрезвычайной ситуации, деятельность особых отрядов по тушению пожара и т.д. Стихийное наводнение, охватившее крупную территорию (например в 2002 г. на юге России), — важнейший факт, иногда влекущий за собой срочный пересмотр государственного бюджета с

тем, чтобы выделить необходимые средства оказавшимся в беде людям, и т.д. Действие в управленческом процессе имеет неодинаковый характер: субъект воздействует, объект реагирует. Действия субъекта могут быть самыми разными: приказ, пожелание, вооруженные и мирные акции и т.д. Реакция объекта варьируется от прямого непод- чинения (мятеж) до готовности немедленно и точно (иногда даже с излишней услужливостью) выполнить все пожелания субъекта.

Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют управленческий процесс. Он начинается с поступления извне информации в рецепторы (к органам публичного коллектива, должностным лицам). Они воспринимают информацию, отбирают, отслеживают и частично оценивают ее. На этой основе регулирующие органы делают окончательную оценку информации, принимают решение и выдают управленческие команды, которые поддерживают стабильность публичного коллектива или, напротив, изменяют его.

Управленческий процесс имеет определенную öåëü, намеченную волевым путем субъектом (органом, дожностным лицом и т.д.). Цель реализуется, если достигнут заранее намеченный результат. Если результата нет или получен иной результат (в частности, противоположный), управленческий процесс не состоялся, состоялся с обратным знаком (с минусом при противоположном результате) или состоялся частично.

На любом этапе в управленческом процессе могут возникнуть ñáîè. Они появляются в результате поступления неверной информации, неправильного ее восприятия, неквалифицированной оценки, ошибочной цели управления, неверного управленческого решения, неправильно избранных или поданных команд. Поэтому на любом

этапе управленческого процесса важен контроль за его развитием. В государстве, в местном самоуправлении, добровольных объединениях существуют различные формы контроля и специализированные контрольные органы (судебный контроль, ревизионные комиссии и др.).

Прямые и обратные связи в публичном управлении. Управлен- ческий процесс — это система разных отношений. В нем есть прямые и обратные связи. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, под- чиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России, что распространяется на всех лиц, находящихся на территории региона). Воздействие может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная на первый взгляд управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи для осуществления единых целей государственного или муниципального управления.

В любом случае важно соблюдать ìåðó управления. Излишек управления может быть так же вреден, как и его недостаток.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организаторов демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может его изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет деклара-

$Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

цию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи, которые устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, наблюдаются искажения. В рецепторах происходят отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение, устанавливать прямые связи иного рода. Решение может быть различ- ным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае оно модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяются лишь их содержание и форма в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и

пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе наиболее результативным способом активных обратных связей в процессе управления считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но и искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

В системе управления важнейшее значение имеют его öåëè. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальными и выполнимыми. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х годах XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющие как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха большую роль играет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа при-

&Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

носит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном муниципальном управлении, в публичном управлении в общественном объединении, в публичном управлении международными отношениями (например, путем принятия решений Советом Безопасности ООН). Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Существенное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

Публичное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко

решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (например, пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется в некоторых странах путем отзыва депутатов, глав муниципальных образований избирателями. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию или иной закон.

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива — непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В мелких муниципальных образованиях для решения местных вопросов используются сельские сходы (общие собрания избирателей), в политических и иных объединениях созываются съезды, проводятся общие собрания членов низовых организаций, которые принимают управленческие решения. В последние годы во многих демократических странах и в России принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую

плату (в Японии — 2—3 долл. США) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (правила засекречивания при этом законом установлены). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении. Подробные формы непосредственной демократии рассматриваются ниже.

Âсистеме публичного управления могут использоваться специфические институты. В странах мусульманского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия, Катар, Оман и др.) огромную роль в управлении поведением населения играет религия (Коран выполняет роль основного закона, он выше конституции, существует религиозная полиция нравов — мутава). Во многих странах Африки, в отдельных государствах Азии, в некоторых районах Латинской Америки важными инструментами управления являются племенные институты (вожди, старейшины, племенные советы, обычаи племен).

Âнекоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной

труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы), на Кубе, в некоторых других странах тоталитарного социализма отдельным объединениям в области культуры, спорта переданы некоторые функции государственных органов.

Принципы публичного управления. Исследователи называют различные принципы управления как такового и разное их число (наибольшее — 14 — названо французским автором А. Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к публичному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы публичного управления.

1. Публичная власть управляющего. Для публичного управления необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы. Они совсем иные внутри добровольного общественного объединения (например, партии или профсоюза).

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. Подчинение интересам публичного управления иных интересов лиц, находящихся на публичной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства, муниципального образования, общественного объединения и интересы разные, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5.Необходимая степень централизации и иерархии в управлении.

Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6.Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7.Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть со-

размерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

8.Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9.Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен опла- чиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Виды публичного управления. В соответствии с различными видами публичных коллективов существуют разные виды публичного управления. Во-первых, это международное публичное управление. Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообществом (органы ООН, прежде всего Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея) или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления. Таким образом, международное публичное управление может иметь глобальный или региональный характер. В любом случае оно является производным от государств, которые создают соответствующие международные органы.

Во-вторых, это публичное государственное управление. Оно осуществляется в пределах государственно организованного общества той или иной страны (в настоящее время в мире 200 государств). Пуб-

личное управление может на деле осуществляться и в непризнанных мировым сообществом государственных образованиях (например, Сахарская Арабская Республика, Абхазия, Карабах, Приднестровская Республика и т.д.), в предгосударственных образованиях. У них бывают свои президенты, парламенты, другие органы и должностные лица, они реально контролируют ситуацию, управляют на территориях непризнанных государств. Аналогичная ситуация складывалась на территориях, освобождаемых от колонизаторов (других властей в Китае) во время освободительных войн (Ангола, Гвинея-Бисау, Мозамбик и др.). Эта разновидность публичного управления может быть названа

парагосударственным правлением (подобным государственному).

В-третьих, особая разновидность публичного управления существует в субъектах федерации. Иногда они называются государствами (в России — республиками), имеют собственных президентов. В российском законодательстве власть субъектов Федерации (по вопросам совместного ведения с Федерацией и по резервированным на усмотрение субъектов остаточным полномочиям) называют государственной властью, как и власть Федерации. Вряд ли это верно: двух государственных властей в одном госудерстве быть не может (в большинстве федераций мира признано, что государство — это только сама федерация, ибо вряд ли Калужскую область, Приморский край или Ненецкий автономный округ можно считать государствами). Публичное управление субъекта федерации по вопросам, отнесенным конституцией (иными законами) к его ведению, — это публичное негосударственное,

квазигосударственное управление.

В-четвертых, публичное управление существует в автономных образованиях (например, Шотландия в Великобритании, Аландские острова в Финляндии, Автономная Республика Крым на Украине). В данном случае, в отличие от федерации, совместных полномочий нет (лишь в Испании наблюдается нечто похожее), автономиям резервирована для управления довольно узкая сфера (вопросы сельского хозяйства, охоты, рыболовства, рынков, кладбищ и др.). Это автоном-

ное публичное негосударственное управление.

В-пятых, публичное управление существует в муниципальных образованиях, представляющих собой территориальный коллектив. Государство или субъект федерации устанавливает в своей конституции и законах сферу муниципального управления как местного управле-

íèÿ. Ýòî публичное негосударственное муниципальное управление.

Что же касается публичного управления в административно-тер- риториальных единицах, то они не представляют собой территориального коллектива. Их жители (граждане) не создают выборных органов. В административно-территориальной единице управляют чинов-

!Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ники общей компетенции, назначенные «сверху» федерацией или субъектом федерации. Поэтому публичное управление в администра- тивно-территориальной единице — это продолжение государственного или квазигосударственного управления.

Выше речь шла о пяти видах территориальных коллективов. В них публичное управление реализуется в полном объеме в пределах имеющихся полномочий. Вместе с тем в любой стране (кроме единичных стран мусульманского фундаментализма) существуют добровольные объединения. Некоторым из них (например, партиям) присущи элементы публичного коллектива. В таких объединениях существует особая разновидность управления — публичное корпоративное управление. Есть добровольные объединения, основанные на единстве не общественых, а личных или частных интересов (например, религиозные организации, акционерные общества). В целях полноты картины в книге рассматривается и управление в таких объединениях.

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления

Необходимость публичного управления. Как уже говорилось, наиболее общая причина возникновения управления в публичном коллективе — необходимость регулирования отношений в нем с целью выполнения «общих дел» и преодоления разрушающих коллектив конфликтов. Для выполнения этих задач выделяется особый слой людей, применяются различные формы управленческих действий.

В современных условиях общественная жизнь усложняется, разрастается сфера общих дел государства, муниципального образования, иного публичного коллектива. Роль управленческого труда повышается, его специализация становится разностороннее, нередко публич- ное управление проникает и в те сферы, которые ранее считались исключительно частным делом (некоторые вопросы семейной жизни, духовная жизнь личности). Государственный, муниципальный аппарат, аппарат добровольных объединений растет, он увеличивается в пропорции к численности населения, занятого другим трудом.

Продолжает действовать и вторая причина — социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты, приобретающие публич- ное значение (в публичном коллективе возникают и конфликты, не имеющие общественно значимого характера). Хотя в условиях современного общества происходит улучшение качества жизни всех слоев населения (в развитых странах и даже в странах среднего уровня развития уже нет той нищеты в рабочих семьях, которую описывал Ф. Энгельс в работе о положении рабочего класса в Англии в середине