Публичное управление - Чиркин В.Е

идеологического и иного порядка, оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация, управленческие акты распространяются адресно по специальной структуре к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно или по случайным цепочкам (через соседей, знакомых, бывших однокурсников и т.д.) и может оказать влияние на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника не может. Тогда используется бесструктурное управление: через друзей жены начальника создается и распространяется общественное мнение о подчиненном как о выдающемся администраторе, заслуживающем повышения. Он его и получает. Это шутливый пример. На деле многие процессы управления в обществе имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, выбор престижных профессий, воспитание подрастающего поколения и др.), и органы управления могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

В данной книге рассматривается такое публичное управление, которое имеет структурный, целевой характер. Социальное саморегулирование в обществе чаще всего имеет бесструктурный характер.

Социальное саморегулирование в обществе и общественная власть. Среди различных видов управления в обществе (управление в семье, техническими системами и др.) особое место занимает общественное, социальное управление. Оно может иметь естественный (бесструктурный) характер (например, управление демографической ситуацией, когда в годы общественных потрясений, революций, кризисов рождаемость естественно снижается, возникновение необходимых обществу профессий для удовлетворения его новых потребностей, приток новых поселенцев в муниципальное образование, исчезнование неперспективных деревень, тенденции интеграции в международном сообществе и др.). В этом случае социальное управление осуществляется в форме саморегулирования, самоуправления коллектива (государственно организованного общества, территориального коллектива, международного сообщества и т.д.). Саморегулирование — это управление внутри коллектива, не отделенное от него. В той или иной форме оно существует в любом коллективе. Многие явления саморегулирования, естественного самоуправления связаны с использованием институтов непосредственной демократии (замена правящей партии путем выборов, решение сельского схода, референдум в муниципальном образовании и т.д.).

Наряду с самоуправлением в обществе есть и такая управленческая деятельность, которая исходит извне, от структур, принадлежа-

щих коллективу, но как бы отделяемых, обособляемых от него своими полномочиями по отношению к этому коллективу. Так, государство — составная часть общества, но оно осуществляет управленческие функции по отношению к обществу — всеобъемлющему коллективу данной страны; органы местного самоуправления (совет, мэр и др.) реализуют полномочия по отношению к муниципальному образованию (территориальному коллективу определенной местности); центральный комитет политической партии осуществляет управленческие функции по отношению к ее низовым организациям и членам, правление кооператива — по отношению к его членам и т.д.

Такие полномочия имеют властный характер. В основе общественного управления лежит власть.

Коллектив и общественный коллектив. Как явление власть присуща любому коллективу. Даже на вечеринке друзей бывает руководитель — тамада, который может дать или не дать слово очередному оратору. Общественная власть связана, конечно, не с подобными временными, а с организационно оформленными общественными коллективами постоянного характера. Но и такие коллективы далеко не одинаковы. Различны по своему характеру производственный коллектив предприятия, политическая партия, общество той или иной страны, территориальный коллектив города, религиозное объединение

èò.ä.

Âразных коллективах имманентно присущая коллективу власть осуществляется и самим коллективом (это бывает при использовании институтов непосредственной демократии, например, на общих собраниях или референдумах), но обычно она реализуется состоящими в этом же коллективе, но на деле отделенными от него своими функциями и, следовательно, положением органами и должностными лицами. Характер такой власти и формы ее реализации неодинаковы. Они определяются в конечном счете природой того или иного коллектива. Например, полномочия заведующего канцелярией по отношению к коллективу работников канцелярии обычно имеют лишь технический характер, связанный с процессами труда. Такое техническое управление коллективом относится прежде всего к профессиональным, а не социальным аспектам деятельности коллектива. Оно необходимо, например, для обеспечения бесперебойной работы предприятия, организации, сообщества (например, артели старателей). В производственном коллективе значение имеют навыки, профессионализм руководителя. Такой руководитель наделен лишь определенной долей властных полномочий и только в определенном отношении — для обеспечения цикла труда. Такой руководитель коллектива поставлен над ним лишь в небольшой степени (брига-

дир — он тоже рабочий). Его власть, если и может быть названа властью, носит технический характер. Это паравласть (подобная власти, частичная власть).

Социальная власть, отделенная от коллектива, связана с общественными коллективами, с общественными интересами коллектива и его членов (а не с техническими навыками или профессионализмом). Это общественная по своему характеру (а не личная, как в семье, не технико-производственная, как в бригаде, и не религиозная, как в объединении верующих) власть. Она обусловлена не родственными отношениями, не задачами производственного цикла (трудовой коллектив), не общей верой (например, религиозный коллектив), не ролью «авторитета» в банде, а единством некоторых общественных интересов членов коллектива.

Общественные коллективы тоже имеют разный характер. Многие из них являются разного рода добровольными объединениями (партии, профсоюзы, производственные кооперативы и т.д.). В них возникает своя общественная корпоративная власть. Она реализуется и самим объединением (например, на общих собраниях его членов), и создаваемыми им органами (правлениями, советами, комитетами и др.). Некоторые объединения создаются в связи с частными интересами своих членов (например, объединение акционеров, стремящихся получить личную прибыль в акционерном обществе, или объединение коллекционеров-филателистов). Для доступа в такие коллективы установлены особые условия (например, в клуб футболистов или союз писателей), корпоративная власть в подобных коллективах является

частной корпоративной властью. Элементы публичного управления в общественном управлении такого коллектива минимальны, но они есть. Каков бы ни был коллектив (если это только не преступная, антиобщественная организация и не коллектив, основанный на родственных связях), во власти такого коллектива всегда есть признаки, зародыши публичной власти, но это не значит, что всякий коллектив обладает именно публичной властью.

Более значительны такие элементы в массовых объединениях, которые преследуют общественно значимые цели политического или социально-экономического характера (политические партии, профсоюзы и др.). Власть, существующая в них, имеет публичный корпоративный характер. В полной мере публичная власть и публичное управление присущи территориальным публичным коллективам вследствие их особой природы.

Территориальный публичный коллектив. Слово «публичный» в русском языке чаще всего понимается как общее, общественное достояние. В некоторых западных языках по традиции, идущей от латыни,

public, publique и т.д. обозначает и «общественный», и «государственный», хотя во многих учебных дисциплинах на первый план выдвигается последнее значение. Курсы публичной администрации, существующие во многих западных университетах, включают прежде всего государственное и в меньшей степени муниципальное управление.

В науке обычно особо не выделяются территориальные публичные коллективы. Между тем такие коллективы имеют много особенностей. Как говорилось, именно с ними связаны в полном объеме публич- ная власть и публичное управление, хотя такая власть и формы публичного управления в зависимости от характера территориального публичного коллектива далеко не одинаковы.

Территориальные публичные коллективы различны по составу, масштабам и формам. Наиболее всеобъемлющий территориальный коллектив — международное сообщество, решения от его имени принимает Организация Объединенных Наций (ее органы). Есть региональные и иные международные организации (например, Организация африканского единства), они также могут принимать по определенным вопросам (согласно уставу) обязывающие в отношении своих членов решения. Некоторые из таких организаций уже достаточно централизованы, например, в Европейском союзе, включающем уже 27 государств, создается свое, европейское право. Европейский союз имеет не только черты конфедерации, но и многие элементы федеративного государства (Европейский парламент, единая валюта и др.), у такого объединения есть своя международная надгосударственная власть. Гораздо меньшей централизацией обладает Союзное государство Белоруссии и России, провозглашенное в соответствии с договором между ними в 1999 г., но и оно имеет общие органы, которые могут принимать обязывающие решения (в основном при согласии каждого участника договора).

Публичным территориальным коллективом является государственно организованное общество той или иной страны. В настоящее время на Земле существует 200 государств. Иногда возникают предгосударственные образования (такими были, например, освобожденные районы в некоторых странах Африки во время вооруженной борьбы против колониализма). Они создают свои органы управления, опирающиеся в основном на повстанческие вооруженные силы. Публичным коллективом особого рода является народ субъекта федерации в федеративном государстве. Во всех странах субъекты федераций имеют свои законодательные органы, органы управления (кроме Танганьики — одного из субъектов федерации Танзании). Публичными территориальными коллективами являются территориальные (национально-территориальные) автономные образования

нии циркового зверя или восторг слушающих оратора не обладают качествами осознанного волевого принуждения.

Вместе с тем элементы волевого принуждения могут иметь место и в других коллективах, не имеющих публичного характера. Свою волю проводит отец в семье, применяя в определенных случаях принуждение, использует свою власть, принимая решения о выплатах (в пределах полномочий), совет директоров акционерного общества, Священный синод православной церкви, лишая сана священников, баллотировавшихся в Государственную Думу (палату парламента России) вопреки его запрету. Однако такая воля (и власть) складывается на базе не социальных, общественных интересов (как в публичном коллективе), а на основе иных связей (родственных, хозяйственных, духовных и т.д.).

Публичная власть призвана действовать прежде всего в интересах коллектива, эманацией (воплощением, произведением) которого она является. На деле это не всегда бывает так: ее часто присваивают и используют в своих интересах силы, которые доминируют в данном коллективе экономически, политически, идеологически. В определенных ситуациях она может превратиться в личную власть руководителя, а носители публичных полномочий коллектива могут занимать позиции, прямо противоположные интересам коллектива. Но и в том случае, когда публичная власть действует в целом в интересах коллектива, у органов публичной власти, ее кадрового состава, служащих, руководителей общественных объединений есть также собственные интересы. В конечном счете это противоречие разрешается путем приведения публичной власти в соответствии с волей коллектива (при этом используются самые различные способы вплоть до революций).

Как состояние публичная власть тоже отличается от частной корпоративной власти, применяемой в непубличных коллективах. Общие социальные интересы и цели порождают «общие дела» социального характера, совместные общественные (а не частного рода) мероприятия. Для их реализации, для выражения интересов коллектива вовне необходимо какое-то руководство. Оно появляется естественно, в силу возникающего разделения труда: все не могут заниматься всем. Труд по управлению коллективом отделяется от другого труда. Органы и должностные лица, создаваемые публичным коллективом, призваны выражать, осуществлять и защищать его общие, не частные, а общественные интересы, на базе которых и складывается публичный коллектив. Для защиты этих интересов состояние публичной власти всегда предполагает возможность принуждения, имеющего в своей основе общественный характер: в конечном счете оно проистекает из власти коллектива. Однако наряду с общими (общественными) инте-

ресами члены публичного коллектива имеют собственные личные и групповые (группы внутри коллектива) интересы. В результате наряду с определенным единством коллектива в нем появляются различия и, следовательно, противоречия. Последние могут иметь иногда и форму противоположностей (в государственно организованном обществе страны). Эти противоречия нужно регулировать, согласовывать, нивелировать те различия, которые не являются имманентно присущими данному коллективу, смягчать и устранять (если это возможно) противоположности, иначе коллектив распадется. Если не ввести борьбу противоположностей в обществе какой-либо страны в определенные рамки, это может привести к анархии и взаимному истреблению. Данное обстоятельство, наряду с отмеченными «общими делами», также ведет к необходимости создания в публичном коллективе особых органов публичной власти. Эти органы, обособляясь от коллектива, обладают правом осуществлять от его имени публичное принуждение по отношению к членам коллектива и его группировкам (если они есть). Его может осуществлять как сам коллектив, так и, что бывает чаще, созданные им органы. Публичное принуждение, таким образом, призвано в любом случае служить интересам коллектива, его сохранению, укреплению. Однако у членов коллектива (в том числе у руководства) есть личные и групповые интересы, которые не всегда полностью совпадают (а чаще в чем-то не совпадают) с интересами коллектива. Поэтому хотя публичное принуждение по идее служит для защиты общих интересов коллектива (в том числе когда применяется для ликвидации противоречий и подавления их экстремистских носителей, чтобы сохранить коллектив), эти органы нередко применяют принуждение и в целях собственных, даже своекорыстных интересов (например, для того, чтобы укрепиться у власти). Конечно, нужно иметь в виду, что государственное принуждение (вплоть до смертной казни) — совсем не то, что принуждение в общественной организации (крайняя мера — исключение из данной организации).

Êàê отношение публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, племя), не подчинением главе преступной организации ее членов, не зависимостями производственного характера (предприятие, бригада, артель старателей), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов, связанными с осуществлением публичной власти. Волевые отношения имеют не частичный характер (дивиденды в акционерном обществе, общие религиозные обряды в религиозной организации), а общий, относящийся к публичному коллективу в целом, его интересам, его роли в обществе. Эти общественные интересы реализуются в сотрудничестве и борьбе (состязательности) различных социальных

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

сил в публичном территориальном коллективе. В то же время существование наряду с общими частных и групповых интересов порождает различия, а следовательно, противоречия, которые не должны развиваться до стадии противоположностей. Все это осложняет отношения в публичном коллективе. Отношения в нем — это союз и состязательность (борьба) одновременно.

Обладая некоторыми наиболее общими признаками, публичная власть в разных публичных коллективах неодинакова. Можно, видимо, выделить четыре основные ее разновидности, внутри которых могут быть свои градации. Во-первых, ýòî международная публичная власть международного сообщества, межгосударственная власть. Она имеет особый характер, поскольку в международных отношениях уча- ствуют суверенные государства. Тем не менее Совет Безопасности ООН при определенных условиях (например, в случае агрессии, в борьбе против международного терроризма) может применять в отношении суверенных государств обязательные решения. Такая практика известна (например, в 2002—2003 гг. в отношении Ирака). Своя разновидность международной публичной власти существует в региональных международных объединениях (например, в Европейском союзе). Ее пределы определяются договорами. Во-вторых, ýòî публич- ная власть государства, государственная власть (в федерациях — государственная власть федерации и каждого из ее субъектов) . Государство, его власть и органы выступают как представители всего государственного организованного общества (в субъектах федерации — общества субъекта федерации). В-третьих, ýòî политическая негосударственная власть территориальной автономии (во многих странах автономные образования принимают местные законы в пределах своих полномочий). В-четвертых, ýòî политическая негосударственная власть муниципального образования. Это власть обычно сравнительно небольшого территориального коллектива, которой подведомственны вопросы местного значения. Она имеет ограниченный характер, ее полномочия определяются государством. В-пятых, элементы

публичной власти имеют некоторые общественные объединения. Такая

Разумеется, «свою» власть субъекта федерации (например, Орловской области или Коми-Пермяцкого автономного округа в России) следует отличать от государственной власти федерации, помня о том, что края, области, города федерального значе- ния и т.д. не являются государствами. Вопрос, является ли власть субъекта федерации государственной властью, ставится в научной литературе. Если субъект федерации является не государством, а государственным образованием, то, следовательно, его публичная власть — политическая парагосударственная (подобная государственной) власть. В случае признания этого в предложенную классификацию публичной власти будет введена еще одна рубрика.

власть действует в пределах объединения и регулирует отношения в нем на основании его устава, а основные отношения объединения вовне регулируются законом (государством).

В конкретных публичных коллективах, относящихся к одной и той же разновидности, публичная власть неодинакова. Полномочия Совета Безопасности ООН отличаются от полномочий органов Организации африканских государств, государственная власть в Великобритании не та, что в Анголе, в субъекте Российской Федерации — Ивановской области иная, чем в штате Айдахо в США, в муниципальном образовании — французской общине (коммуне) местное самоуправление отличается от самоуправления в английской общине (приходе), корпоративная власть в партии авторитарного типа иная, чем в демократической партии, и т.д.

Публичное управление. Власть как явление присуща любому коллективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать активным отношением, направленным на определенный объект, она должна быть применена. Применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти. Управление внутри коллектива возникает тогда, когда функция управления реализуется самим коллективом (например, сельским сходом в общинном муниципальном образовании, либо путем референдума, что, по существу, есть подлинное самоуправление), или, что бывает гораздо чаще, когда функция управления отделяется от коллектива и коллектив передает ее (в основном или частично) органам и лицам, выделенным коллективом для осуществления властных (управленческих) функций. Впрочем, последние могут

èсами присваивать такие функции и часто присваивают. Таким образом создается особый слой людей, с одной стороны, состоящих в данном коллективе, а с другой — отделенных от него, возвышающихся над ним. Они обладают определенными полномочиями по отношению к коллективу, которые применяются для осуществления «общих дел»

èдля пресечения деструктивных действий, разрушающих коллектив,

а также в какой-то степени одновременно ради собственных интересов данной группы. Для достижения общих целей и пресечения деструктивных для коллектива действий соответствующие органы и должностные лица вправе применять публичное принуждение (разное по своей природе, например, в государстве или муниципальном образовании). Независимо от того, применяется принуждение или нет, оно всегда стоит «за кадром». Угроза публичного принуждения — один из элементов, который обеспечивает целостность коллектива и реальность управления. В публичном управлении есть множество других видов воздействия (снабжение определенной информацией для на-

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

правления поведения объекта, поддержка, ограничение и лишение объекта определенных возможностей с тем, чтобы заставить его действовать по воле субъекта, и т.д.), но всегда публичное управление — это социальная деятельность определенных органов и должностных лиц.

При реализации функций публичного управления возникает ïóá- лично-управленческое отношение. Для этого необходимы: субъект управления, наделенный полномочиями и обязанностями по управлению, объект управления, обязанный реагировать на действия субъекта (если он не реагирует, это недолжный объект или управление не состоялось), общественно значимый факт, вызывающий необходимость публичного управления, направленные действия субъекта и действия объекта в ответ на управление. Субъект управления представляет собой активное начало управленческого процесса. Таким субъектом может быть само государство, действующие от его имени органы и должностные лица (парламент, президент, правительство и др.), органы и должностные лица субъекта федерации (законодательное собрание, губернатор и др.), автономии (например, Верховная рада Крыма на Украине), органы и должностные лица местного самоуправления (совет, мэр), органы общественного объединения, если оно является публичным коллективом или имеет элементы публичного коллектива (например, Центральный комитет политической партии, устанавливающий порядок уплаты членских взносов).

Объект публичного управленческого отношения — это то, на что направлены действия субъекта. В конечном счете такие действия осуществляются в целях приобретения или предоставления каких-то материальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага касаются людей (граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с множественным гражданством), их коллективов (профсоюзов, объединений работодателей и т.д.), их интересов. Принимая решения в отношении отдельных лиц, президент республики может наградить человека орденом за выдающиеся заслуги перед страной, помиловать осужденного. Ректор вуза вправе назначить повышенную стипендию студенту-сироте, объявить выговор студенту за пропуски занятий без уважительных причин, суд может определить тюремное заключение преступнику, партия — исключить члена из своего состава и т.д. Все эти акты могут иметь общественное значение (по крайней мере воспитательное).

Гораздо более важно общественное значение воздействия управленческих решений на коллективы. Совет Безопасности ООН, принимая решения о пресечении агрессии (например, Ирака против Кувейта), о направлении миротворческих сил в Боснию и Герцеговину, о запрете поставок кем-либо оружия враждующим сторонам, воздейст-