ной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной. Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновременно являются частью системы государственного управления.
Соответствующий вид государственной деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть — сущностное выражение такой деятельности, то есть основополагающая категория. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.
Исполнительная власть – категория политико-правовая, в то время как государственное управление – категория организационно-правовая. Право на существование имеют обе эти государственно – правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно – властный механизм работать практически не может.
Государственное управление осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.
Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.
Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно – распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.
Таким образом, исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как форму и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Иными словами, государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти.
Вопросы для закрепления изученного материала
1.Являются ли понятия "государственное управление" и "исполнительная власть" тождественными?
2.Является ли государственное управление одной из форм осуществления государственной власти?
3.Дайтеопределение"исполнительной власти" вдвух основных смыслах.
4.Что означает публичный характер власти?
5.Какие признаки характерны для государственной власти?
6.Перечислите специфические черты исполнительной власти.
7.Что означает организующий характер исполнительной власти?
8.Что такое функции исполнительной власти?
38
9.Перечислите основные функции исполнительной власти.
10.В чем состоит сущность теории разделения властей?
11.Что характерно для классической теории разделения властей?
12.В какой статье Конституции закреплен принцип разделения властей?
13.На каких уровнях народ Российской Федерации выступает как носитель власти?
14.Кто в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации?
Список источников
Нормативные акты
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ от 26.01.2009. №4. Ст.445.
2.Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти".
3.Федеральный закон от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 28.09.2010)"О лицензировании отдельных видов деятельности".
Литература
1.Административное право: Учебник / под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристь, 2002. 215 с.
2.Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации: Учебник/А.П. М.: ИКД "Зерцало- М", 2002. 108 с.
3.Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во БЕК, 2001. 268 с.
4.Бельский К. С. О функциях исполнительной власти// Государство
иправо. 1997. № 3. С. 14–21.
5.Блондель Ж. Политическое лидерство. М., 1992. 340 с.
6.Долматов О.М. Административное право РФ. Учебнометодическое пособие. - М.: Изд-во ЦДМУ МГАВТ, 2001. 30 с.
7.Исполнительная власть в Российской Федерации: научнопрактическое пособие. М.: БЕК, 2006. 269 с.
8.Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. 132 с.
9.Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 4. С. 3–12.
10.Куликова Т.В. К вопросу о лицензировании // Научная мысль: Сборник научных статей. Ростов-на-Дону: РГУ. 2006. Выпуск 3. 52 с.
11.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит.,
1972. 278 с.
12.Локк Дж. Избранные произведения. М., 1960. Т.2. 234 с.
39
13.Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3. С. 96.
14.Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юрист, 1996. 172 с.
15.Монтескье Ш.Л. Указ. соч., СПб., 1900. 178 с.
16.Нерсесянц В.С. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. 1989. № 2. С. 23-27.
17.Никитин А.Ф. Политика и право. М., 1995. 234 с.
18.Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999. С. 21.
19.Сахарова А.С. Исполнительная власть: Проблемы дефиниции // Сибирский юридический вестник. 2003. № 2. С. 15-17.
20.Старилов. Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. 456 с.
21.Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть. М., 1985. 123 с.
22.Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2001. 345с.
Тема 3. Государственное и муниципальное управление как способ реализации государственной власти
3.1. Понятие и виды государственной власти.
Власть – вариативное и многоаспектное явление. Термин "власть" рассматривается в научной литературе и в обыденной жизни в самых различных смыслах. Современная философия, политология и социология исследуют власть как общесоциологическую категорию, выделяя при этом субстанциональные основания властных отношений и их существенные признаки, выражающиеся в любом типе, виде или форме власти и придающие ей объективно-закономерный характер.
Власть изучается с различных точек зрения: телеологической, бихевиористской, структуралистской, структурно-функционалистской и др.
Н.М. Коркунов отмечал, что со времен средневековой схоластики установилось и до сего времени остается господствующим понимание государственной власти как воли. При этом одни авторы отождествляют государственную власть с волей конкретных правителей, другие считают государственную власть высшей волей, а конкретных правителей - только органами проявления этой высшей воли. Н.М. Коркунов указывал, что государственная власть есть сила, вытекающая из осознания гражданами зависимости от государства12
12 Коркунов Н.М. Указ. соч. Т. 1. С. 23 - 34.
40
Власть проявляется во властеотношениях, сущность которых заключается в единстве двух проявлений - передачи воли властвующего субъекта подвластным и подчинения их этой воле13.
В современном мирегосударства строят свою деятельность, основываясь на принципе разделения властей. В этой связи, выделяют три вида государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Каждая из видов власти должна быть относительно самостоятельной и уравновешивать другие.
Законодательная власть, представленная, как правило, парламентом, была впервые образована в 1265 г. в Англии, когда после отстранения от власти короля решение важнейших государственных дел было поручено съезду свободных представителей населения страны. Главной чертой данного вида власти является ее представительский характер. Парламент иногда именуют властью прямого общенародного представительства. Законодательная власть осуществляет представительство нации и государства (например, принимает присягу главы государства, выражает доверие
ивручает полномочия правительству, делает заявления по международным
ивнутриполитическим вопросам).
Законодательная власть основывается на принципе верховенства права, ее органы формируются, как правило, путём свободных выборов. Законодательная власть определяет основы внутренней и внешней политики, утверждает бюджет, принимает законодательные акты. Последние обязательны для всех органов власти, юридических лиц и граждан. Это делегированная народом своим представителям в парламенте государственная власть, обладающая исключительным правом принимать законы. Верховенство законодательной власти ограничено принципами права, конституцией, правами человека. Законодательные органы находятся под контролем избирателей посредством системы народного представительства и свободных демократических выборов.
Название «законодательная» не означает, что, кроме основной законодательной функции, представительные органы не выполняют никакой другой деятельности. В предмет их деятельности входят также ежегодное утверждение бюджета; принятие учредительных решений посредством участия в формировании высших исполнительных и судебных органов, парламенты самостоятельно либо во взаимодействии с правительством осуществляют функцию администратора в некоторых сферах управления, контрольные полномочия, участие во внешней политике (ратификация международных договоров).
Исполнительная власть отличается большим динамизмом, восприимчивостью к общественной жизни. Исполнительную власть осуществляет правительство, которое решает множество вопросов, в том
13 Теория государства и права. М., 1999. С. 30 - 31.
41
числе в сфере хозяйствования, планирования, культуры, образования, финансирования, обеспечения повседневного быта и нужд населения и т.д. Особенность состоит в том, что исполнительная власть на только исполняет законы, но и сама издаёт нормативные акты или выступает с законодательной инициативой.
Иные существенные черты этой власти были рассмотрены ранее в предыдущих темах настоящего пособия.
Судебная власть - это независимая власть, которая отправляет правосудие, охраняет право, выступает арбитром в споре о праве. Судебная власть может реализоваться только специально создаваемыми государственными органами - судами. Кроме того, у этих органов должны быть свои, присущие только им способности и возможности воздействия. Судебная власть включает только те органы, которые представляют самостоятельный вид государственной власти. Состояние судебной власти, отношение к ней в обществе, направления её развития оказывают существенное воздействие на все стороны жизни общества. Правосудие - форма защиты права судебной властью, где решение суда есть акт правосудия по защите нарушенного или оспариваемого права.
Судебная власть осуществляется либо единолично судьёй (при рассмотрении незначимых правонарушений) или коллегиально. Судебная власть воздействует на законодательную и исполнительную. Законодательная власть контролируется через систему судов (Верховный суд, Конституционный суд). Так, с помощью Конституционного суда в стране обеспечивается конституционность не только подзаконных актов, но и самих законов. Суды не принимают законы, как это, например, делает парламент, и не занимается исполнительной деятельностью, подобно Правительству. Судебная власть не опирается на поддержку избирателей и не имеет тех силовых механизмов, какие есть у исполнительной власти. Однако, принимая решения, суд может лишить человека свободы, чего не имеет права делать ни законодательная, ни исполнительная власть.
Судебная власть обладает многогранными полномочиями, которыми наделяются суды. Их реализация в целом и есть реализация судебной власти.
Среди этих полномочий можно назвать следующие: правосудие, конституционный контроль, контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц, обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и решений некоторых других органов; разбирательство и разрешение дел об административных правонарушениях, подведомственных судам, разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики, участие в формировании судейского корпуса и содействие органам судейского сообщества. При этом основная функция судебной власти сводится к осуществлению правосудия, его может осуществлять только суд, и никакой другой орган.
42
3.2. Структура и виды государственных и муниципальных органов
Государство — это сложно организованная система, которая представлена соответствующим государственным аппаратом. Государственный аппарат состоит из различных по порядку формирования, структуре и роли в осуществлении власти государственных органов. Посредством функционирования своего аппарата государство осуществляет свои функции и задачи.
Государственный орган - это часть механизма государства, наделенная властными полномочиями в рамках соответствующей компетенции и реализующая функции и задачи государства.
Компетенция государственного органа - это объем государственно-
властных полномочий, закрепленных за этим органом, а также его обязанности. Компетенция включает в себя перечень вопросов, по которым дан-
ный орган вправе самостоятельно принимать властные решения. Необходимо учитывать, что наряду с государственными органами
существует много негосударственных организаций и органов (например, в общественных организациях), которые не входят в состав государственного аппарата.
Отличие негосударственных органов от государственных состоит в том, что они не обладают существенными признаками государственного органа: наличие властных полномочий, осуществление своей деятельности от имени государства, выполнение публичных функций, управленческий характер принимаемых органом решений; сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из государственных служащих; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность вышестоящему органу государственной власти, создание и функционирование на основе норм права; функциональная обособленность по признаку специализации; функциональное взаимодействие друг с другом в процессе реализации каждым своих полномочий, обязанностей.
Наличие полномочий властного характера является наиболее существенным признаком государственного органа, который позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными и негосударственными организациями и органами, с другой.
Что касается структуры государственных органов, то под ней обыч-
но понимается совокупность подразделений, должностей, распределения полномочий и систем взаимоотношений этих подразделений и должностей.
Органы государства различают по нескольким критериям:
1) по срокам полномочий государственные органы подразделяют навременные и постоянные. Временные органы создаются для достижения краткосрочных целей, тогда как постоянные функционируют без ограничения срока;
43
2) по организационным формам государственные органы делятся на коллегиальные и единоначальные. Коллегиальные органы – органы, которые включают в себя организационно и юридически объединенные группы лиц, ответственных за принятие управленческого решения большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение. Коллегиальными являются многие государственные комитеты и службы. Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта, руководителя;
3)по принципу разделения властей государственные органы делятся на законодательные, исполнительные и судебные;
4)по формам деятельности выделяют правотворческие (парламен-
ты), правоприменительные (правительства) и правоохранительные (суды,
органы внутренних дел) государственные органы; 5) по порядку образования государственные органы бывают первич-
ными, то есть избираемыми непосредственно населением, и производными, которые формируются первичными органами.
6)по масштабу компетенции органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;
7)посоподчиненностиразличают вышестоящие и нижестоящие органы;
8)по содержанию компетенции, что ведет к разделению на органы
общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции; Несмотря на многообразие государственных органов все они со-
ставляют единый государственный властный механизм, посредством которого реализуются функции государства.
Что касается органов местного самоуправления (муниципальных ор-
ганов), то местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством
инаселением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти
ипрежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, муниципальные органы имеют отличительные от органов государственной власти, а именно:
-они действуют в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
-муниципальные органы функционируют в том случае, когда определены предметы ведения;
-требует обязательного наличия представительства населения.
44
-действуют в пределах территории соответствующего муниципального образования.
Местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность исполнять часть публичных функций самостоятельно и ряд функций - с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.
Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного населения, осуществляемая в определенных законом формах на данной территории.
Государственное и муниципальное управление осуществляются на разных уровнях организации власти и отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления. Если государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения в масштабах всей страны, то муниципальное управление локализуется в пределах местного сообщества, то есть распространяет свое действие на население, проживающее на территории определенного муниципального образования.
Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государством полномочия. В муниципальном управлении в определенном смысле можно обнаружить синтез (смешение) функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Муниципальные органы взаимодействуют с государственными органами по вопросам, сочетающим как интересы государства в целом, так и отдельного субъекта Федерации и местного сообщества. Взаимодействие государственных и муниципальных органов происходит посредством совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти
иорганы местного самоуправления. При этом часть 2 статьи 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 Конституции РФ и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные
идругие органы местного самоуправления».
Структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления, она включает также внутренние подразделения представительного органа (например,
45
наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации).
Структура муниципальных определяется населением самостоятельно на местном референдуме, сходе граждан либо представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Изменение структуры и наименования, компетенции, сроков полномочий органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования, с учетом национальных и иных местных особенностей.
По выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.
К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относятся:
1)принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования,предусмотренных уставом муниципального образования;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4)установление местных налогов и сборов;
5)установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Представительный муниципальный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих выборов, численный состав которых определяется уставом муниципального образования. В отдельных случаях полномочия представительных органов местного самоуправления реализуют собрания граждан.
В настоящее время выделяют пять основных типов организации местного самоуправления:
1)Сельский сход (городское собрание) граждан. Применяется пре-
имущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор местного градоначальника либо коллегии выборщиков, осуществляющей оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел и пр. При данной модели избиратели напрямую участвуют
вуправлении муниципальным образованием.
2)Комиссия. Данная модель характеризуется выборностью неболь-
шого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и
46