низациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках выступают министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др. В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы.

Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-рас- порядительные функции и полномочия, возложенные на них Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетенции также обеспечивают выполнение планов и программ социальноэкономического развития, бюджета субъекта РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности субъекта РФ; организуют мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собственности этих субъектов и др.

Вопросы для закрепления изученного материала

1.В каком акте определен статус Президента Российской Федерации?

2.Входит ли Президент РФ в систему какой-либо ветви государственной власти?

3.Какими полномочиями в области исполнительной власти обладает Президент РФ?

4.Кто формирует Правительство РФ?

5.Что включает в себя Аппарат Президента РФ?

6.В каком году в России была учреждена должность Президента?

7.Какие требования предъявляются законодательством к кандидату на должность Президента РФ?

8.С какого момента вступает в должность избранный Президент РФ?

9.В чем заключается неприкосновенность Президента РФ?

82

10.В каком порядке Президент РФ можетбыть отрешен от должности?

11.Каким нормативным актом регламентируется статус и функции Администрации Президента Российской Федерации?

12.Перечислите функции Администрации Президента Российской Федерации.

13.Перечислите основные направления деятельности Правительства РФ.

14.Из каких структур состоит Правительство РФ?

15.Какие две группы федеральных министров имеются в Правительстве РФ?

16.Какие вопросы руководства федеральными органами исполнительной власти решает Правительство РФ?

17.В какой форме издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер?

18.Кто вправе принимать участие в заседаниях Правительства РФ?

19.Какие меры в сфере обеспечения законности, прав и свобод личности принимает Правительство РФ?

20.По каким основаниям возможно прекращение деятельности действующего состава Правительства РФ?

21.В чем разница между федеральной службой и федеральным агентством?

22.Входят ли территориальные органы в систему органов исполнительной власти Российской Федерации?

Список источников

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ от 26.01.2009. №4. Ст.445.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

3.Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".

4.Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации».

5.Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

6.Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

7.Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260;

83

8. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30.

9. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452.

Литература

1.Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2002. С. 95.

2.Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: монография. М.: Юстицинформ, 2003. 176 c.

3.Исполнительная власть в Российской Федерации. Научнопрактическое пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. 269 с.

4.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. 278 с.

5.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: Юрист, 2003. 585 с.

6.Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 131.

7.Сивицкий В.А., Хабриева Т.Я. Федеральное Собрание в 2003 году

//Правовые основы российского федерализма. - Уфа: РИО БашГУ, 2004. С. 500-512.

Тема 5 . Российский федерализм и управление

5.1. Понятие федерализма

Впервые вопрос федерализма был нормативно закреплен в правовой системе США. Федерализм связывался с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. Сущность федерализма сводится к конституционно закрепленной форме государственного устройства, при которой составные части единого государства обладают большими самостоятельными полномочиями в управлении различными областями и сферами общественной жизни.

Применительно к России вопрос федерализма был впервые поднят в 1918 году, когда из вновь принятой Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа следовало, что в РСФСР на началах федерации входят автономные областные союзы. В 1922 году из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых уже было два федеративных, образовался СССР. Вместе с тем, в Декларации об

84

образовании СССР и в Договоре об образовании СССР говорилось о союзном государстве, то есть союзе государств. Учитывая то, что за союзными республиками признавался государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР, с юридической точки зрения СССР вместо федерации представлял собой конфедерацию.

12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР и 12 декабря 1991 г. утратил силу договор об образовании СССР. В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию.

Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г. заложили основы современной системы федерализма в нашей стране.

Федерализм представляет собой совокупность принципов государственного устройства, структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

Для федерализма характерно диалектическое взаимодействие двух противоположных начал: с одной стороны, необходимость сохранения государственного начала, единства системы и усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой - наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса. Это закономерно вызывает стремление субъектов к увеличению объема своих полномочий в рамках федерации, то есть определенную тенденцию к сепаратизму. В этой связи, эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Федерализм - это специфический комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, для которых характерны:

-наличие совокупности элементов, обладающих определенной степенью самостоятельности и суверенитета, объединенных в рамках единого государственного центра;

-многообразие связей между элементами как через организующее начало - федеральный центр, так и через взаимодействие субъектов в экономической, социальной и иных сферах деятельности;

-устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе. Авторы труда "Система государственного и муниципального управ-

ления" также выделяют следующие сущностные признаки федерализма: 1) государствоподобный характер объединенных в единое государ-

ство территориальных единиц - субъектов федераций;

85

2)конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;

3)недопустимость изменений границ без согласия субъектов;

4)территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;

5)субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют права на сецессию (односторонний выход из федерации);

6)субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;

7)субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;

8)в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

9)гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации

10)законодательно гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;

11)субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в праве самостоятельно действовать в сфере международных отношений;

12)федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя является органом общенародного представительства и избирается всенародно18.

Федерализм является одним из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории страны.

Необходимыми элементами системы федерализма выступают регионы - территории, обладающие совокупностью общих, прежде всего, со- циально-экономических, взаимосвязанных характеристик и вместе с иными регионами составляющие социально-экономическую основу федеративного государства.

При этом нужно различать регионы и субъекты федерации. Последние представляют собой политико-территориальные образования в составе федерации, равноправные относительно других субъектов, формирующие свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обла-

18 Система государственного и муниципального управления /под ред. Ю. Н. Шедько. М.: Юрайт. 2013. 570 с.

86

дающие собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра. В этой связи, субъекты федерации можно рассматривать в качестве политико-правовой характеристики понятия "регион". Им свойственная двойственность. С одной стороны, это по преимуществу политико-правовое явление, с другой стороны, - это социаль- но-экономическая система. Его характерными свойствами являются:

- равноправность относительно других субъектов, в отношениях

сними и федеральным центром;

-экономическая самодостаточность - способность эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

-наличие собственной территории;

-полномочия, которые достаточны для достижения целей и выполнения задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона - между органами государственной власти и местным самоуправлением.

5.2. Принципы федерализма

Конституционно определенные принципы составляют идеологическую основу федерализма. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма.

Принципы федерализма - это основополагающие начала, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Их реализация позволяет обеспечить эффективный федерализм. Принципы как основополагающие идеи должны обеспечивать целостность территории, сохранение единства в интересах повышения эффективности управления, социально-политической стабильности государства и его составляющих, реализации интересов социальных групп.

Федерализм в то же время выступает в качестве принципа российского права. Это совокупность основополагающих, руководящих идей, определяющих сущность, основные черты и закономерности права, направление и приоритеты его развития, обусловливающих образование, эволюцию и функционирование федеративного государства.

К основным принципам федерализма традиционно относят:

- формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.д.);

87

-наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции;

-разграничение суверенитета федерации и суверенности ее субъектов;

-наличие у каждого субъекта федерации правовой исудебной систем;

-одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц.

-добровольность объединения образований в единое государство;

-единство государственной власти.

- симметричный конституционный статус субъектов федерации и их равноправие.

Принцип симметричного статуса субъектов федерации и их равно-

правия подразумевает обладание субъектами федерации равными правами в сфере взаимоотношений с федеральным центром. Федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнение своих функций каждая. Равноправие - это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территорий для признания ее субъектом федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии дополнительных условий. Иными словами, равноправие субъектов федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

Принцип добровольности объединения в единое государство означа-

ет то, что федерация будет являться устойчивым государством лишь в случае неукоснительного соблюдения условия о добровольности ее формирования. Добровольность заключается в достижении согласия при обязательном отсутствии какого-либо принуждения. Согласие должно быть закреплено в учредительных актах государства, которыми, как правило, являются федеративный договор (соглашение) и конституция. В зависимости от формы закрепления федеративных отношений и приоритета этих законодательных актов, федерации могут быть договорными, конституционными, конституционно-договорными. Современная Российская Федерации по форме образования является конституционной, так как Федеративный договор был подписан позже образования России.

Вместе с тем, некоторые авторы, к примеру, В.Е. Чиркин, считают соответствующими требованиям федерализма объединение государств

88

и территорий в единое государство с применением военной силы или на основе прямого давления. Представляется, принцип добровольности объединения субъектов федерации служит гарантом устойчивости федеративного образования, соблюдения прав его составляющих частей и подлежит четкому закреплению в Конституции.

Принцип единства государственной власти. Особенностью феде-

рализма является то, что помимо горизонтального разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, предусмотрено и вертикальное разделение государственной власти между различными уровнями власти - федеральным, субъектов федерации и местных органов власти. Федеральная власть обладает верховенством на всей территории государства, распространяется на все его население. Власть же субъектов федерации или местных органов характеризуется территориальной ограниченностью.

Органы государственной власти федерации и органы государственной власти ее субъектов организуются и действуют как самостоятельные уровни целостной системы, основанной на общих принципах государственности.

Единство государственной власти означает сложившуюся систему органов государственной власти, которая позволяет функционировать этой системе как единому целому. К отличительным чертам единой государственной власти можно отнести установление четкой структуры государственных органов, единообразие в их наименовании, полномочиях и функциях.

Единство системы государственной власти выражается и в структурном единообразии: органы власти субъектов основываются в своем построении и деятельности на определенный набор базовых, установленных центром основополагающих начал. Единство государственной власти предполагает единство целей и направлений деятельности всех государственных органов, а не одинаковые модели ее осуществления. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия этих органов, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга компетенции.

Принцип разграничения суверенитета федерации и суверенности

ее субъектов. Данный принцип имеет несомненную важность для рассмотрения принципа федерализма и является одним из его базовых элементов. Последовательная реализация этого принципа гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах.

Необходимо соотносить этот принцип с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

89

федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Последний принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве - об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения. Наличие предметов ведения, безусловно, предполагает и наличие определенных полномочий, необходимых для разрешения вопросов, относящихся к предметам ведения федерации или субъектов. Понятие «полномочие» рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие, организаторские функции.

Иначе говоря, полномочие - это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекта (органа или должностного лица) принимать решения, совершать действия по конкретным вопросам управления.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам

иорганам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами может закрепляться как в конституционном, так и в договорном порядке. Разграничение предметов ведения происходит следующим образом: 1) устанавливается перечень вопросов, в решении которых исключительной компетенцией обладает только Федерация; 2) устанавливается перечень вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Субъекты могут принимать законодательные акты только в случае отсутствия подобного федерального акта, или же федерация устанавливает общие принципы и положения, в остальном субъектам предоставляется самостоятельность; 3) предметы ведения, по которым субъекты федерации вправе принимать решения самостоятельно. В современных условиях, как правило, имеют законодательное закрепление первые два варианта, в то время как по всем остальным вопросам, не отнесенным к числу первых двух, субъекты вправе проводить регулирование. Данный принцип призван обеспечить как можно более эффективное и оперативное принятие решений, при условии соблюдения необходимой степени сочетания децентрализации

ицентрализации.

90

5.3. Федерализм и федерация: соотношение

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет федерализм как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке. Если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. В этой связи, представляется необходимым разграничивать понятия «федерализм» и «федерация». Федерация – это одна из форм проявления федерализма. Таким образом, федерализм - явление более широкое и содержательное, чем федерация.

Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма.

Федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:

1)федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;

2)субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с федерацией;

3)федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств - членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

4)никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения членов федерации;

5)федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;

6)государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации;

7)определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за субъектами федерации;

8)главный законодательный орган состоит из двух палат, и субъекты федерации имеют равное представительство, по крайней мере, в одной из его палат;

9)суд организован таким образом, что каждому из двух уровней соответствуют свои суды для обеспечения действенности законов;

10)федеральный суд толкует конституцию и может разрешать конфликты между федеральным правительством и правительствами членов федерации.

Федерализм нельзя сводить к определенной идеологии, поскольку он включает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства,

91