ством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Законодательная деятельность и государственное управление как самостоятельные формы государственной деятельности получили свое закрепление в иных законодательных актах Российской Федерации.

Таким образом, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, т.е. государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти.

2.2.Функции исполнительной власти

Вфункциях исполнительной власти отражаются цели ее существования и деятельности. Они определяются ведущим направлением в работе органов исполнительной власти.

Функции исполнительной власти – это основные, наиболее типичные, однородные направления ее деятельности, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей, которые поставлены государством перед системой исполнительной власти, а также применяемые для достижения этих целей правовые средства. В процессе исторического развития в функциях исполнительной власти происходят соответствующие изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание.

Каждая из основных функций исполнительной власти имеет свою конкретную сферу деятельности и, соответственно, осуществляется конкретными методами. Функции отражают непосредственное содержание деятельности данного вида власти и характеризуют напрямую ее сущность.

Исполнительная власть имеет следующие основные функции:

1) исполнительная или правоприменительная функция. Она заключается

вреализации государственной политики и исполнении законов Конституции, а также законов субъектов Российской Федерации и федеральных законов;

2) правозащитная функция. Она представляет собой соблюдение и определенную защиту свобод и прав субъектов правовых отношений;

3) социально-экономическая функция - подразумевает создание определенных условий для дальнейшего развития, обеспечения благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

4) полицейская (контролирующая) функция – она обеспечивает безопасность, охрану правопорядка, соблюдение правовых норм и общеобязательных правил, а также законности на всей территории государства;

5) организационно-управленческая (регулятивная) функция заключается в проведенииконтроля,руководства,планирования,прогнозирования, учета и т.д.;

27

6)функция подзаконного регулирования исполнительной власти заключается в принятии в установленном законом порядке нормативноправовых актов;

7)оперативно-юрисдикционная функция - это функция, направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану закона от нарушений, обеспечивающая применение к физическим и юридическим лицам определенных мер принуждения и позитивном регулировании с помощью посредством издания индивидуальных актов правоприменения;

8)разрешительно-распорядительная функция – направлена на осуществление соответствующих видов разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

9)информационная функция включает в себя информационное обеспечение органов государственной власти и информационноаналитическую деятельность;

10)функция координации – это функция по осуществлению координации и контроля деятельности находящихся в ведении органа исполнительной власти РФ федеральных служб и федеральных агентств;

11)функция взаимодействия – это функция установления порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг.

Д.Н. Бахрах выделяет классификацию функций государственной администрации, основанную на отраслевом принципе. Это функции:

1)обеспечения безопасности личности, общества, государства, включающая обеспечение обороны, общественного порядка, осуществление разведки

иконтрразведки, обеспечение охраны государственной границы и др.;

2)обеспечения развития экономики, осуществления административ- но-хозяйственной деятельности, включающая руководство промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольную деятельность и др.;

3)обеспечения реализации социальной политики государства, включающая организацию образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты и др.;

4)осуществления связей с другими государствами.

Все вышеперечисленные функции, на наш взгляд, можно условно разделить на две подгруппы: основные и вспомогательные. Первая охватывает четыре основополагающие функции, имеющие фундаментальное значение и отражающие сущность собственно исполнительной власти: правоприменительная, функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности (полицейская); регулятивная функция и правозащитная.

Функции, входящие во вторую группу носят вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций. В качестве необходимой вспомогательной функции можно назвать нормотворческую функцию, которая заключается в издании органами исполнительной вла-

28

сти актов управления. Другая вспомогательная функция – юрисдикционная – деятельность по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам.

Вместе с тем, Ю.М. Козлов наиболее важными функциями исполнительной власти называет: правоохранительную функцию, функцию координации, регулирование и функцию организации3.

Ю.Н. Старилов выделяет следующие основные функции исполнительной власти: исполнительная функция; правозащитная функция; со- циально-экономическая функция; функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующая функция, в рамках которой осуществляется руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.; нормотворческая функция; охранительная функция4.

Представляется, что отнесение той или иной функции к основной или вспомогательной носит относительный характер. Так, любые вспомогательные функции исполнительной власти имеют важное значение в общественной жизни, и их нельзя недооценивать. Например, реализация любого проекта государственного значения зависит от эффективности работы учетно-регистрационной системы, являющейся важнейшей составляющей информационного взаимодействия (разрешительнораспорядительная функция) как с участием федеральных органов исполнительной власти, так и с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (в том числе в связи с планированием развития территорий). Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий, который служит целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете.

Регистрационные процедуры устанавливают порядок деятельности органов исполнительной власти, носят заявительно-контрольный характер и представляют собой процедуры принятия юридического акта, имеющего правоустанавливающее значение. В регистрационной процедуре можно выделить основные стадии:

1)возбуждение регистрационного дела;

2)проверка (экспертиза) представленных на регистрацию документов; принятие решения о государственной регистрации (либо об отказе

врегистрации) и его оформление;

3)факультативные стадии: приостановление государственной регистрации; обжалование принятого решения о регистрации (отказе в регистрации).

3Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции// Вестник Московского унта. Серия 11. Право. 1992. № 4. С. 3–12.

4Старилов Ю. Н Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 99-102.

29

От регистрационных процедур следует отличать учетные процедуры, которые по своему содержанию не являются контрольными, в ходе учета не производится проверка законности тех или иных фактов, действий, не принимается акт, имеющий правоустанавливающее значение, а также лицензионные процедуры, для которых характерен разрешительный, а не уведомительный порядок принятия решения компетентным органом.

Планирование как регулятивная функция понимается как система научно-обоснованных представлений о направлениях развития, основанная на демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозах общественно значимых сфер деятельности, предусматривает определение конкретных задач на различные плановые периоды.

Разработка федеральных целевых программ осуществляется органами государственного управления РФ, а региональных программ - органами государственного управления субъектов РФ. Целевые программы разрабатываются с учетом формирования соответствующих бюджетов, финансируются за счет государственного бюджета и местных бюджетов. Программы, инициатором которых является Президент РФ, называются президентскими. Органы исполнительной власти принимают участие в обосновании необходимости решения проблем на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр президентских программ проводит экспертизу представляемых предложений. Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации. Президентская программа финансируется за счет средств федерального бюджета, финансовых резервов предприятий, участвующих в их реализации, средств российских и иностранных инвесторов, специальных фондов.

Планирование является средством осуществления активной политики государства, позволяет направить деятельность на достижение сформулированных в Конституции долгосрочных целей государственного развития. В этой связи, функция планирования также играет существенную роль в управлении государством.

Наряду с планирование и государственной регистрацией, лицензирование также нашло свое применение практически во всех сферах государственного управления. Однако опыт правоприменительной деятельности свидетельствует, что созданный действующим законодательством механизм лицензирования не обеспечивает эффективного решения задач, стоящих перед этим институтом. Функционирование лицензионного механизма не защищено в должной мере от коррупционного взаимодействия субъектов лицензионных правоотношений.

В сложившихся условиях потребность в реформировании законодательства о лицензировании очевидна. В лицензионной деятельности должна быть в полной мере реализована сущность лицензирования -

государственный контроль за законностью лицензируемого вида дея-

30

тельности. Механизм лицензирования должен предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий (контроль за законностью лицензируемой деятельности, выражающийся в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и вопросах организации ее деятельности. Функция понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластные субъекты посредством специального аппарата. Основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

2.3. Принцип разделения властей, место исполнительной власти в механизме разделения властей

Родоначальником идеи разделения властей является Аристотель, который в четвертой книге своего трактата «Политика» сформулировал идею разделения властей в государстве на три части: законодательную, должностную и судебную. Дальнейшее развитие указанная идея нашла в трудах Шарля Луи Монтескье, который осуществил ее основательную разработку. Так, с конца XVIII - начала XIX вв. принцип разделения властей получает признание во многих государствах.

Сущность теории разделения властей состоит в том, чтобы сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения действующего законодательства (так назы-

ваемая «система сдержек и противовесов»). В каждой ветви власти со-

здаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.

Для классической теории разделения властей характерны следующие общие признаки:

1)распределение власти между различными органами;

2)рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим;

3)обеспечение взаимного равновесия органов власти;

4)установленное законом равенство органов власти;

5)самостоятельность органов законодательной, исполнительной

исудебной власти в осуществлении специальных государственных функций и специальной компетенции.

31

Посредством разделения государственной власти на три ветви достигается эффективность и демократизм государственного управления. Ни одна из этих ветвей власти не является главной. Все они выполняют в одинаковой мере предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. При этом следует оговориться, что государственная власть едина по своей сути, и не может быть несколько "государственных властей", не связанных между собой. Государственная власть должна строиться на функциональнокомпетенционной специализации, не нарушающей ее единства. Единство системы государственной власти является, согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, одним из конституционных принципов федеративного устройства страны.

В.Е. Чиркин5 выделяет три составляющих единства государственной власти: во-первых, это социальное единство, во-вторых, единство целей и направлений деятельности государственной власти, в-третьих, это структурное единство (органы власти образуют определенную систему). На наш взгляд, к указанным составляющим можно добавить: властный характер полномочий органов, общие принципы организации и деятельности.

Принцип разделения властей, установленный статьей 10 Конституции РФ и последовательно реализуемый в отечественном государственном устройстве, обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, ее относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в Российской Федерации. "Система сдержек и противовесов" предусматривает, что органы исполнительной власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным органам, ни органам правосудия.

С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и представительным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, на основании принципов организации государственной власти, закрепленных в Конституции РФ.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», призванную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается:

1) функционально, т. е. при использовании таких инструментов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной дея-

5 В.Е. Чиркин. Система государственного и муниципального управления. М.: Юрист, 2005, С. 89-98.

32

тельности (например, одобрение парламентом международных договоров, Президентом принятого Федеральным Собранием закона);

2)государственная деятельность высших должностных лиц государства как фактор сдерживания дает возможность руководителю одной ветви власти участвовать как в формировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти (например, назначение судей Президентом РФ);

3)посредством собственно разделения властей в тех ситуациях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в определенном смысле независимыми органами, а решаемые ими государственные задачи являются общими.

Конституция РФ предусматривает механизмы, направленные на взаимное сдерживание властей. В ней установлено, что органызаконодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть

вРоссийской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Законодательный орган (Федеральное Собрание Российской Федерации) принимает законы и иные нормативные акты, определяя основу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. При этом основным средством воздействия законодательной власти на исполнительную остается принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для органов исполнительной власти. Нормативно-правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах органах исполнительной власти субъектов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия

ифункции от полномочий и функций Администрации Президента. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавля-

ет и обеспечивает согласованную деятельность системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Оно организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (имеет право законодательной инициативы; представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения недоверия Правительству РФ уравновешена правом Президента РФ на роспуск Государственной Думы. Судебная власть в Российской Федерации реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Президент РФ не только является политическим арбитром и обладает значительными полномочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью. Он выполняет многие функции координации в государственном механизме. Являясь главой государ-

33

ства, Президент имеет рычаги воздействия не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную ветви власти. Президент, который находится как бы над Федеральным Собранием и Правительством России, должен создавать противовесы для них, обеспечивая их согласованное функционирование, а также способствовать повышению их авторитета.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы исполнительной власти. Конституции республик — субъектов РФ устанавливают принцип разделения законодательной, исполнительной

исудебной власти. Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Касательно места исполнительной власти в системе властей, то исполнительная власть выступает, в первую очередь, активным инструментом защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Функции исполнительной власти связаны с практической реализацией законов, для чего используется определенная часть государственновластных полномочий. Исполнительная власть отделена от законодательной

исудебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителей этих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная власть самостоятельна и защищена от вмешательства извне.

Отличительным признаком исполнительной власти как ветви власти выступает то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в ка-

честве специфической государственной функции исполнительного характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу.

Принципиальное качество и назначение исполнительной власти как

имущественно в негативных случаях, для исполнительной власти характерно правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов.

Органы исполнительной власти - это та часть государственного аппарата, на которую непосредственно возложены задачи и функции исполнительной власти. Местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Следовательно, органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными, не являются органами исполнительной власти в том смысле, который придает этому термину Конституция РФ. По своей природе, отношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления, идентичны управленческим правоот-

34

ношениям. Однако местное самоуправление - это институт гражданского общества, и органы местного самоуправления формируются на местах.

Принцип разделения властей обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, ее относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в Российской Федерации. Система сдержек и противовесов, предусматривает, что органы исполнительной власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным (представительным) органам, ни судам судебной системы России. С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и законодательным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, принимаемыми в соответствии с принципами организации государственной власти в стране, закрепленными в Конституции РФ.

Следует согласиться с С.Н. Братановским в том, что "организационная

(управленческая) деятельность органов представительной власти, прокуратуры, суда не лишена государственного характера, поскольку ее выполняют органы, имеющие в своем распоряжении средства юридически властного характера, тем не менее, она не может рассматриваться, вопервых, в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, ибо не совпадает с таковым ни по назначению, ни по юридическим формам; во-вторых, в качестве деятельности, именуемой государственным управлением (исполнительной власти) в ее конституционном смысле"6.

Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной властью.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функциональнокомпетенционном смысле. Ее функции связаны с реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единого механизма государственной власти.

2.4. Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Государственное управление осуществляется в рамках системы, основанной на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности соответствующих звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, являющимися органами государственного

6 Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. С. 245.

35

управления. В этом смысле государственное управление понимается как ис- полнительно-распорядительная деятельность, однако следует отметить, что понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя производна от государственного управления. Государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая ее функциональную направленность.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие о тенденции сокращения удельного веса государственного управления в общественной жизни, что вызывает необходимость сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости отношений. Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании постепенно «отказывается» от функций так называемого непосредственного управления, характерного для эпохи тотального обобществления всех сфер жизни, с постепенным переходом на систему государственного регулирования, управляющего воздействие которого предполагает самостоятельность и обособление объектов управления. Исполнительная власть выступает как организующая деятельность государства, обладающая многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах.

Всоответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета

иединственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Таким образом, в Российской Федерации народ выступает как носитель власти на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

Всоответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Сущность исполнительной власти состоит в распорядительном характере. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные функции. К таковым, в первую очередь, относятся: организация исполнения законов, осуществление исполнительной и правоохранительной деятельности. Д.Н. Бахрах отмечает, что исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в эконо-

36

мической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов7.

Вместе с тем, проблема соотношения осуществления государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) и форм осуществления государственной деятельности (законодательство, государственное управление и судопроизводство) была и остается одной из дискуссионных в науке, и проблема соотношения категорий "исполнительная власть" и "государственное управление" исследована в науке не в полной мере.

Л. Штейн в работе "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" провел анализ сущности исполнительной власти определив ее как "самостоятельно проявляющуюся, снабженную собственным организмом и собственным правом волю государства, содержание которой заключается в управлении"8.

Н.М. Коркунов верно подчеркнул правоприменительную сущность исполнительной власти, что "законодательная власть осуществляет общие правила, а исполнительная власть применяет их к частным случаям"9.

Исполнительная власть - это ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах ведения) путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права10.

На наш взгляд, наиболее четко определил природу и соотношение рассматриваемых категорий Ю.Н. Старилов. В своем труде он указывает, что исполнительная власть - это политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призванаисполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Государственное управление - это форма осуществления исполнительной власти, то есть деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно назвать исполнительно-распорядительной деятельностью)11.

При этом с точки зрения теории административного права, органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как од-

7Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 58-59.

8Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. С. 8 - 13.

9Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1908.С.23-25.

10Исполнительная власть вРоссийской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 28 -29.

11Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. С. 193 - 194.

37