альные органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления, которые создаются и образуют соответствующую систему. Действуя по поручению и от имени публичного образования и реализуя функции государственного и муниципального управления, эти органы наделяются полномочиями властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

Всоответствии сост. 3Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, в Российской Федерации народ выступает как носитель власти на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется во властно-распорядительном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государ- ственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Вто же время следует отличать исполнительную власть и ее органы от собственно исполнительной деятельности. Соответствующий вид деятельности – не сама власть, а лишь форма ее реализации.

1.2. Принципы государственного и муниципального управления

Под принципами государственного и муниципального управления понимаются основные положения, идеи, отражающие его объективные закономерности и существенные особенности. Содержание принципов объективно выражает сущность государственного и муниципального управления как вида публичной деятельности, его наиболее характерные черты.

В системе государственного управления выделяют общие (социаль- но-правовые) и организационные принципы.

Общими принципами являются: объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность и дисциплина.

Общие принципы носят общий характер и распространяют свое действие на всю управленческую деятельность в целом.

10

Принцип объективности требует анализа и учета объективных закономерностей и фактического положения дел, существующих в социальной среде. Этот принцип выражает зависимость государственного и муниципального управления от уровня развития общества, внутренних закономерностей развития систем управления на определенном этапе развития.

Сущность принципа конкретности состоит в осуществлении управленческой деятельности с учетом конкретных юридических фактов, на основе достоверного источника.

Эффективность как принцип заключается в том, чтобы достигнуть целей государственного и муниципального управления при наименьших затратах сил, времени и средств. Действие государственного и муниципального управления основывается на необходимости достижения определенных для государства, т.е. имеющих публичный характер, результатов. Данный принцип должен пронизывать организацию и функционирование, поведение всех субъектов управления.

Реализация принципа эффективности предполагает обязательную оценку затрат на содержание аппарата, осуществление управления с учетом полученных результатов. Принцип эффективности направлен на обеспечение оптимального функционирования систем государственного и муниципального управления.

Принцип сочетания централизации и децентрализации приобретает особую актуальность в таком государстве, как Российская Федерация. Он тесно связан с принципом федерализма, но не совпадает с ним, поскольку сочетание его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству. Степень децентрализации управления обусловливается степенью предоставления полномочий. Делегирование полномочий является составной частью децентрализации.

Централизация вытекает из единства системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством. В общероссийском масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Федерации. Однако совместное ведение не означает, что по образующим его

11

вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской федерации и ее субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Принцип законности означает строгое и точное соблюдение и исполнение субъектами государственного и муниципального управления актов действующего законодательства. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции.

Этот принцип выступает важнейшей гарантией и муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Согласно данному принципу любое вмешательство государства в дела местного самоуправления требует законодательного воплощения, то есть органы муниципалитеты должны быть наделены отдельными государственными полномочиями. Требования принципа законности должны быть отражены в уставе каждого муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и федеральным законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

Принцип дисциплины вытекает из принципа законности и тесно связан с ним. Его суть состоит в исполнении должностными лицами органов местного самоуправления и органов государственного управления возложенных на них обязанностей, а также в исполнении актов управления теми, кому они адресованы.

Организационные принципы управления включают в себя отраслевой, территориальный, функциональный, двойного подчинения.

Отраслевой принцип предполагает осуществление управленческой деятельности с учетом отраслевых особенностей объекта управления. Для организации государственного и муниципального управления в той или иной отрасли образуются соответствующие государственные органы, которые реализуют цели и задачи управления.

Территориальный принцип состоит в формировании органов государственного и муниципального управления на основе административнотерриториального деления. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в субъекте Российской Федерации, в административнотерриториальной единице, в регионе, в муниципальном образовании).

Функциональный принцип обеспечивает решение вопросов, имеющих значение для всех или нескольких отраслей управления. В соответствии с указанным принципом формируются органы государственного и муниципального управления, осуществляющие ту или иную функцию межотраслевого государственного управления. Эти органы наделяются соответствующей компетенцией.

12

Принцип двойного подчинения - это сочетание начал централизованного руководства с учетом специфики конкретной территории. Он обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации.

В.Е. Чиркин выделяет следующие принципы государственного и муниципального управления:

1.Публичная власть управляющего. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

2.Единство руководства и разделение управленческого труда.

3.Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4.Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе.

5.Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6.Постоянство управленческого персонала.

7.Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа

8.Обратная связь в управлении.

9.Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством

икачеством.

Помимо общих принципов, свойственных как для государственного, так и для муниципального управления, можно выделит принцип самоуправления, который типичен для муниципального управления. Принцип самоуправления - это принцип самоорганизации, который подразумевает самостоятельную деятельность органов местного самоуправления по формированию, утверждению, исполнению и контролю за расходованием местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, разработке стратегии развития муниципалитета и решению иных вопросов местного значения.

1.3. Предмет, метод и задачи правового обеспечения государственного и муниципального управления

При анализе какой-либо категории, в том числе категорий "государственное управление" и "муниципальное управление", важен анализ предмета той науки, к которой относится эта категория.

Предметом изучения общественных наук являются общественное бытие и общественное сознание. Общественная наука распадается на множе-

13

ство отраслей знаний, различающихся своим предметом познания. Каждая отрасль общественной науки изучает определенную группу общественных отношений. При этом юридическая наука должна осуществлять свой, специфический анализ проблем государственного и муниципального управления как юридической категории, поскольку наличие собственной области исследования и собственного подхода составляет необходимую предпосылку существования любой самостоятельной области научного знания.

Государственное и муниципальное управление нуждается в правовой организации, поскольку правовая форма придает им официальный характер.

Правовое регулирование управленческих отношений подчиняет их воле и интересам публичного образования (государства, муниципалитета), способствует своими специфическими средствами развитию их в направлении, соответствующем перспективам развития современного общества.

Правовая регламентация в этих условиях призвана создать и обеспечить прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительная деятельность, складываются и развиваются управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их участников.

Предмет курса "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления" составляет круг общественных отношений в сфере организации и деятельности исполнительной власти.

Учитывая то, что субъекты публичного управления (органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления) осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, орга- низационно-массовую, материально-техническую, правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной и муниципальной администрации.

В предмете данной дисциплины можно условно выделить три группы общественных отношений:

1)Регулятивные отношения - отношения, возникающие при осуществлении созидательной деятельности органами исполнительной власти

иисполнительными органами местного самоуправления;

2)Охранительные отношения - отношения, возникающие при осуществлении охранительной деятельности органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления (в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности). Иногда их именуютполицейскими;

3)Процессуальные отношения - отношения, возникающие при осуществлении административной юстиции.

Помимо указанной классификации отношения, входящие в предмет рассматриваемой нами науки, можно подразделить на две группы:

Первая группа - это внешние организационные отношения, существующие между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с

14

другой. Такие отношения связаны с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Вторая группа – это внутриорганизационные отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти. К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями и служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Ю.Н. Стариловым дана собственная классификация рассматриваемых отношений:

1. В зависимости от субъектов управленческих отношений он выделяет следующие их виды:

а) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами РФ);

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, учреждениями, организациями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор), и государственными предприятиями;

е) между органами исполнительной власти и организациями негосударственной формы собственности (общественными, коммерческими, муниципальными);

ж) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

и) между органами исполнительной власти и гражданами; к) между исполнительными органами местного самоуправления

игражданами.

2.Применительно к направлениям деятельности выделяются следующие группы управленческих отношений:

а) связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления;

б) связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительного и распорядительного характера;

15

в) связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;

г) связанные с осуществлением юрисдикционной деятельности. 3. По объему можно выделить управленческие отношения:

а) в сф ере общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);

б) в сфере специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);

в) в сфере отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного управления).

4. По областям деятельности выделяются управленческие отношения: а) в области управления экономикой; б) в области управления социально-культурной деятельностью;

в) в области управления административно-политической деятельностью. В итоге, предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления - это система волевых, властно-организационных общественных отношений, складывающаяся в сфере публичного управления по исполнению законов и подзаконных актов и направленная на до-

стижение социально-полезных целей.

Предмет, который, как правило, связан с ответом на вопрос о том, "что, какие отношения?" регулирует та или иная отрасль, предопределяет и специфику метода, связанного с традиционным ответом на вопрос о том, "как, каким способом?" регулируются соответствующие отношения.

Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли. Под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового

регулирования, то метод - средства этого регулирования.

Традиционно любая совместная деятельность субъектов может быть обеспечена двумя способами:

1)путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли;

2)путем согласования.

Метод правового регулирования в области правового обеспечения государственного и муниципального управления тесно связан и совпадает с методом административного права, поскольку последнее является юридической формой функционирования субъектов публичного управления. В этой связи, для данного метода преимущественно характерно подчинение одной стороны другой (метод субординации).

Этим он отличается от метода равенства сторон и координации, который присущ частным отраслям права (гражданскому, семейному и т.д.).

Сущность метода субординации заключается в том, что в управленческих отношениях всегда объект управления подчинен субъекту управления. Это метод юридического властвования, или властных предписаний,

16

исходящих от правомочного субъекта управления, предписания носят односторонний характер и в них выражается воля субъекта управления.

Для механизма правового регулирования рассматриваемых отношений наиболее характерны правовые средства распорядительного типа - предписания и запреты. Предписание, запрет и дозволение в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписание - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Это наиболее характерное средство для императивного метода правового регулирования общественных отношений (характерные примеры - правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Запрет - это те же предписания, но отрицательного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (например, кодекс об административных правонарушениях, законодательство Тюменской области об административной ответственности).

Дозволение - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Специфика метода регулирования определяется сущностью государственного и муниципального управления как юридически властной деятельности.

Если, например, для частного права характерно равенство субъектов отношений, то в правоотношениях, образующих предмет государственного

имуниципального управления, налицо неравенство сторон. когда одна сторона юридически властна, а другая юридически подвластна. В широком смысле слова неравенство не означает обязательного организационного подчинения одной стороны другой. Речь идет фактически о соответствующем распределении полномочий по решению вопросов, возникающих в процессе осуществления функций государственного и муниципального управления. Если в отношениях, регулируемых с помощью гражданскоправового (диспозитивного) метода, они решаются равноправными сторонами на началах взаимного волеизъявления, то в сфере государственного

имуниципального управления - на основе одностороннего волеизъявления субъекта управления, в котором выражается его воля, производная от воли государства, от имени которого данный субъект выступает. В этой связи, властность правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юрисдикционной обязательности предписания соответствующего субъекта управления.

Во взаимоотношениях органов управления (должностных лиц) с гражданами "подвластность" выражается в том, что соответствующий

17

субъект управления в рамках компетенции может решить самостоятельно

июридически властно тот вопрос, в котором заинтересован гражданин, и удовлетворение законных притязаний граждан зависит от одностороннего юридически обязательного волеизъявления органа публичного управления.

Таким образом, властность и односторонность в подобного рода отношениях выражается в том, что устанавливаются соответствующие юридические правила, на основе которых принятие официальных (правовых) решений по заявлениям граждан отнесено к компетенции только должностных лиц. В других случаях органы управления устанавливают в одностороннем порядке юридически обязательные правила поведения, которыми призваны руководствоваться и граждане (санитарно-гигиенические, правила паспортного режима, дорожного движения, противопожарной безопасности и др.). Здесь также проявляется юридическая подвластность граждан, их "подчиненность" волеизъявлениям субъектов государственного управления.

Таким образом, далеко не во всех случаях власть, принадлежащая имеет своим непосредственным объектом другого участника. Например, в тех случаях, когда управленческое отношение между органом и гражданином возникает по инициативе последнего (например, подача жалобы), административная власть используется вовсе не в целях подчинения заявителя.

Вгосударственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, - однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям.

Муниципальное управление имеет черты как государственного, так

игражданского, т.е. является смешанным. В муниципальном управлении, как и в государственном, присутствует функция регламентации деятельности граждан, однако здесь также велика функция целеполагания, например, при обеспечении нужд граждан.

Среди основных задач государственного и муниципального управления выделяются:

1. Государственное регулирование и государственная поддержка процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни. В него включают определение качественных и количественных показателей той или иной деятельности.

2. Обеспечение эффективного функционирования публичной власти. 3. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов;

обеспечение общественного порядка и безопасности.

4. Создание кадрового потенциала публичного управления (государственной и муниципальной службы).

5. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку политик в различных сферах, программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития. Государственные и муни-

18

ципальные программы выполняют задачу координации деятельности всех вовлеченных субъектов.

6.Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутриструктуры управления и в подведомственной сфере.

7.Укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

1.4. Источники правового обеспечения государственного и муниципального управления

Источники - это внешние формы выражения правовых норм, совокупность юридических средств закрепления норм, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться

сих реальным содержанием.

Кчислу источников правового обеспечения государственного и муниципального управления относятся следующие.

1.Конституция Российской Федерации. Ее нормы определяют ос-

новы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 17, 110 - 117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35) и т.п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора. Конституция закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена отдельная гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. Ст. 130 - 133). Органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств

2.Общепризнанные принципы и нормы международного права

имеждународные договоры Российской Федерации. Они являются со-

ставной частью российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. В отношении местного самоуправления в качестве источника можно привести Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которую Россия ратифицировала 20 марта 1998 г.

19

3.Правовые акты федеральных органов государственной вла-

сти, включающие законы (федеральные законы, федеральные конституционные законы) и подзаконные федеральные акты (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; приказы, постановления, инструкции министерств и других федеральных органов власти).

4.Законодательные акты субъектов РФ: конституции республик,

уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

5.Акты органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2

ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К актам органов местного самоуправления относятся уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме,

атакже на сходах граждан.

6.Локальные нормативные акты - акты на уровне конкретных

предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками соответствующего предприятия, учреждения.

7.Нормативные договоры между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий.

Вподобных договорах могут быть определены условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Договоры считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Главное отличие нормативных договоров от ненормативных заключается в том, что последние не содержат норм права и являются персонифицированными.

8.Судебный прецедент может также влиять на сферу государ-

ственного и муниципального управления. Судебный прецедент — решение высшего судебного органа по определённому делу, которое является обязательным для судов того же уровня или нижестоящих судов при разрешении аналогичных дел впоследующем.

В России акты правосудия не считаются прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания актов не соответствующими

20