УДК 351/354 (075.8)

ББК 67.401 А-12

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор Р. Д. Шарапов доктор социологических наук, профессор А. Н. Силин

Алланина Л. М.

А-12 Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: учебное пособие для студентов, обучающихся по направлению "Государственное и муниципальное управление". - Тюмень: ТюмГНГУ, 2015. - 253 с.

ISBN 978-5-9961-1143-5

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также для лиц, занятых в органах управления. Оно может быть полезно слушателям системы повышения квалификации и тем, кто интересуется вопросами государственного и муниципального управления. Учебное пособие подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта и действующим законодательством. В пособии освещаются основные вопросы правового обеспечения государственного и муниципального управления в РФ, рассматриваются формы и органы управления, различные управленческие процессы и функции, взаимосвязи различных управленческих институтов, соотношение государственного и муниципального управления.

УДК 351/354 (075.8)

ББК 67.401

ISBN 978-5-9961-1143-5 © Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тюменский государственный нефтегазовый университет», 2015

© Алланина Л. М. 2015

4

Введение

Вопросы государственного и муниципального управления всегда находились в центре внимания правовой науки. Они затрагивают значительный пласт правоотношений, касающихся исполнительной деятельности государства и органов местного самоуправления. Термины "государственное управление" и "муниципальное управление" получили свое закрепление во многих действующих зарубежных законодательных актах и нормативных правовых актах Российской Федерации.

Если в XIXXX вв. в работах ученых-правоведов государственное управление трактовалось как правительственная деятельность, то в настоящее время, с развитием науки, указанное понятие, наряду с "муниципальным управлением", получило более широкое толкование,приобретя широкую гаммузначений.

Курс "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления" тесно связан с теорией государства и права, конституционным правом, основами управления, трудовым, финансовым правом и другими учебными дисциплинами. Сама проблематика государственного и муниципального управления является базовой для курсов административного и служебного права. Так, нормы административного права регулируют общественные отношения управленческого характера, включая юридические отношения между властью и гражданами, вытекающие из управленческой деятельности.

Настоящий курс отражает новые положения действующего законодательства в области государственного и муниципального управления, позволяя будущим специалистам приобрести углубленные знания о деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной, судебной и законодательной власти, разобраться в различных научных подходах, учесть отечественный и зарубежный опыт исполнительнораспорядительной деятельности государственно-властных структур.

Курс "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления" предполагает системное изложение основ правовой науки, основных институтов государственного и муниципального управления, деятельности соответствующих органов в различных сферах общественной жизни.

Материал учебного пособия нацелен на овладение обучающимися основами правового обеспечения в сфере государственного и муниципального управления на современном этапе, что предполагает получение связных представлений о проблемах правового регулирования управленческих отношений и направлениях его дальнейшего совершенствования.

Практическая значимость данного курса связана с приобретением навыков системного анализа и правоприменительного толкования законодательных норм, основанной на них деятельности государственного и муниципального управления, а также умений ориентироваться в разнообразной правоприменительной практике субъектов управленческой деятельности.

Основные формы преподавания по данному курсу: лекции, практические и семинарские занятия, деловые игры, тестирование.

5

Тема 1. Предмет, задачи, источники правового обеспечения государственного и муниципального управления

1.1. Государственное и муниципальное управление как правовые категории

Для уяснения сущности и предмета дисциплины "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления" необходимо выяснить, что такое "государственное управление" и "муниципальное управление".

Всякое управление в широком смысле слова представляет собой целенаправленное, упорядочивающее воздействие субъекта на определенный объект, поддающийся регулированию (воздействию). В обществе существует множество разновидностей управления. В данном учебном пособии речь идет об управлении как общественном (социальном) явлении, в отличие, например, от технического или персонального управления.

"Управлять" – значит "направлять, руководить". Управление в обществе принято именовать социальным управлением. Оно представляет собой особый тип управления, осознанное целенаправленное воздействие одних людей на других с целью упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости социальных систем и институтов.

Социальное управление в обществе подразделяется на два вида: государственное (муниципальное) управление и негосударственное управление. Последнее связано с управлением делами частных организаций, общественных структур и пр.

Государственное и муниципальное управление – это широкая, политологическая трактовка управления.

Государственное управление в широком смысле (управление делами государства) осуществляют органы государства, действуя от имени народа, оно характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

На местах складываются свои территориальные коллективы - муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы. Органы муниципального образования осуществляют управление от имени местного населения. Поскольку его органы избираются и могут быть только выборными, такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает несколько иные задачи, чем государственные органы. Это относительно децентрализованная форма государственного управления. Главными признаками органов этого управления являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты). Органы местного управления составляют элемент государственной организации.

6

Правовую основу местного самоуправления в России заложил Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этим законом слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций и объектов.

В этой связи, субъектами государственного и муниципального управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также иные формирования, наделенные соответствующими полномочиями. Муниципальные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления средств.

Негосударственное управление осуществляется от имени той или иной негосударственной (частной) организации, объединения. Воздействие субъектов этого вида управления, как правило, не имеет властного государственного характера.

Рассмотрение государственного и муниципального управления как правовых категорий предопределяется неразрывной связью с осуществлением функций государства и пониманием такого управления как одного из видов государственной деятельности по реализации этих функций.

В теории государства и права под функциями государства понимают основные направления его деятельности, отражающие его сущность и социальное назначение.

Деятельность государства по реализации своих функций традиционно рассматривается в праве на основе разделения форм государственной деятельности - законодательной, исполнительной и судебной. В этой связи государственное управление в широком понимании охватывает деятельность государства в целом (деятельность судебных, представительных и исполнительных органов власти).

Некоторые авторы выделяют прокурорский надзор как самостоятельную форму государственной деятельности по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Суть ее заключается во вневедомственном надзоре за исполнением норм закона в государстве и принятии соответствующих мер к нарушителям закона.

Деятельность представительных органов власти заключается в издании законодательных актов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. В законодательной деятельности участвуют также субъекты законодательной инициативы, в том числе Президент РФ.

Деятельность судебных органов власти (правосудие) состоит в осуществлении судами правосудия в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Осуществляя пра-

7

восудие, суды не создают новых правовых норм, а применяют только существующие нормы.

Деятельность исполнительных органов власти (административная деятельность) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительнораспорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности страны и охраны общественного порядка, обороны и т.д.

В этой связи, государственное управление в узком понимании – это и есть деятельность органов исполнительной власти государства как на уровне Федерации (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, российские агентства, федеральные службы, федеральные комиссии), так и на уровне субъектов Федерации (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Будучи одной из форм государственной деятельности, государственное (муниципальное) управление имеет свою специфику, выраженную в его содержании, формах и методах, а также в органах, которые осуществляют управление.

Выделяют следующие признаки государственного и муниципального управления как правовой категории:

1. Во-первых, как муниципальное, так и государственное управление, является по своему правовому содержанию и характеру публичным.

Публичный характер выражается в том, что государственные и муниципальные органы обеспечивает защиту публичных интересов, а не частных. При осуществлении государственного и муниципального управления не существует личных отношений между властью и частными субъектами. Все публичные институты обладают относительной стабильностью.

Отличительными признаками публичности власти являются ее всеобщность, т. е. распространение прерогатив на всю территорию, на все население страны (в случае муниципального управления – на всю территорию муниципального образования), а также то, что она представляет все общество (муниципалитет) в целом. Публичный характер отражает и универсальность, то есть способность решать любые вопросы, затрагивающие общие интересы и общеобязательность ее указаний.

8

1.Во-вторых, правовой характер государственного и муниципального управления. Этот признак означает, что право как система обязательных правил поведения является основой любого государственного и муниципального управления, обеспечивая необходимую легитимность их функционирования. На основе права определяются цели и задачи государственного и муниципального управления, закрепляются функции и полномочия субъектов управления.

Впроцессе осуществления государственного и муниципального управления, в первую очередь, исполняются прямые требования действующего законодательства. При этом субъекты управления дают непосредственные предписания либо совершают определенные действия, содержание которых составляет исполнение предписаний правовых норм.

2.В-третьих, наличие властных полномочий у субъектов государ-

ственного и муниципального управления.

Управление предполагает наделение органов соответствующим объемом распорядительных прав. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных нормативных или индивидуальных предписаниях. В этой связи, управленческие отношения - субординационные, властноорганизационные. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного и муниципального управления.

Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном, порядке. При этом исполнительно-распорядительная деятельность состоит из разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности.

3.В-четвертых, это государственное и муниципальное управление -

это особый вид государственной деятельности, в рамках которой реализу-

ется исполнительная (административная) ветвь власти. В отличие от судебной и законодательной (представительной) власти, это деятельность по применению требований законов и иных нормативных актов. В то же время исполнительная власть – непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей, всегда существует наряду с законодательной и судебной властью.

4.В-пятых, для государственного и муниципального управления ха-

рактерна организационная составляющая.

Субъекты государственного и муниципального управления непосредственно регулируют и координируют жизнедеятельность и процессы, организуют действия подведомственных объектов. Организационная деятельность органов государственного и муниципального управления включает исполнение внутренних и внешних административных функций

ислужит отражением соответствующего принципа организационности.

6.В-шестых, государственному и муниципальному управлению свойственен свой специфичный субъектный состав. Его образуют специ-

9