Тема 2. Право власності на природні ресурси та право природокористування в Україні.

Лекція 1. Право власності на природні ресурси та право природокористування в Україні.

Тривалість: 2 год.

План

1. Зміст та форми права власності на природні ресурси.

2. Суб’єкти та реалізація права власності на природні ресурси.

3. Поняття права природокористування.

4. Характеристика видів природокористування.

Література: [ 1-42 ]; [ 3-76 ]; [ 4- 44 ]; [ 5 - 15 ]; [ 6] ]; [ 11 ].

? 1. Поняття власності на природні ресурси слід розглядати як економічну та юридичну категорії. Як економічна категорія власність на природні ресурси виникла задовго до появи держави і права, а саме тоді, коли первісна людина вперше позначила конкретну земельну територію чи ділянку як належну роду, племені чи окремому індивіду. Тобто головною ознакою власності на природні ресурси в економічному аспекті є привласнення конкретної земельної території чи ділянки з усіма розташованими на них природними ресурсами відповідно первісним соціумом чи одним із членів суспільства. Отже, власність на природні ресурси як економічна категорія — це система суспільних економічних відносин щодо привласнення земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, оголошення їх власністю у формі, яка визначається панівним у цьому суспільстві способом виробництва, рівнем та потребами розвитку його продуктивних сил.

Як юридична категорія власність на природні ресурси є продуктом переходу суспільства до державно-правового рівня організації суспільного життя. Вона становить результат закріплення правовими нормами економічних суспільних відносин щодо привласнення зе­мельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, тобто відносин володіння, користування та розпорядження цими ресурсами особа­ми, які юридично визнані власниками відповідних багатств природи. Таке закріплення має вираження у праві власності на природні ресур­си. Отже, право власності на природні ресурси — це інститут екологічного права, нормами якого регулюються суспільні відносини належності природних об'єктів визначеним законом видам суб'єктів цього права.

Розрізняють також право власності на природні ресурси в об'єктивному і суб'єктивному розумінні. В об'єктивному розумінні право власності на природні ресурси становить сукупність правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею, лісами, водами тощо. Правовими нормами, що утворюють зміст права власності на природні ресурси в об'єктивному розумінні, визначаються коло суб'єктів, які можуть набувати природні ресурси у власність, об'єкти права власності на природні ресурси, порядок набуття, зміни, припинення та захисту права власності на землю, ліси, води, тваринний світ тощо, а також права та обов'язки власників земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів. У суб'єктивному розумінні право власності на природні ресурси становить сукупність правомочностей власника щодо володіння, користування та розпорядження відповідними об'єктами навколишнього природного середовища. Правомочності щодо володіння, користування та розпорядження природними ресурсами існують ли­ше в межах правовідносин власності на земельні ділянки, водойми, лісові угіддя тощо, які у свою чергу виникають після набуття суб'єктом у власність конкретної земельної ділянки, водного об'єкта, ділянки лісу тощо.

Право власності на природні ресурси на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. У більшості країн світу воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на природні ресурси в Україні випливає і з Конституції (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Межі здійснення права власності на природні ресурси визначаються колом покладених законодавством на власників відповідних природних об'єктів обов'язків щодо раціонального використання та охорони навколишнього природного середовища.

Конституцією України встановлено, що реалізація права власності на землю та інші природні ресурси здійснюється виключно відповідно до закону. Тим самим Конституцією закріплений примат повноважень Верховної Ради України як законодавчого органу в правовому регулюванні екологічних відносин, перш за все відносин земельної власності. Законодавство України визнає більшість природних ресурсів у ме­жах території країни об'єктом права власності, однак встановлює для них різний статус. Більшість природних ресурсів, які перебувають в природному стані, є об'єктом виключного права власності держави (Українського народу) і не підлягають приватизації. До таких природних ресурсів належать води, корисні копалини тощо.

Водночас у межах проведення в нашій країні земельної реформи здійснюється приватизація землі, яка обумовила необхідність приватизації в обмежених обсягах і деяких інших тісно пов'язаних із землею природних ресурсів, зокрема лісів та вод. Так, при передачі у приватну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення разом з ними у приватну власність передаються і невеликі замкнені ділянки земель лісогосподарського призначення (до 5 га) та водного фонду (до 3 га). Однак на сучасному етапі розвитку суспільства право приватної власності на землю та інші природні ресурси не є абсолютним.

Світовий досвід свідчить, що економічна і юридична інфраструктура країн з ринковою економікою базується на двох формах власності: публічній і приватній. Публічна і приватна власність є також основою земельних відносин у цих країнах. Проведення в Україні економічної реформи, спрямованої на формування засад ринкової економіки, закономірно обумовило необхідність впровадження світового досвіду в систему відносин власності, в тому числі на землю.

Саме такий підхід до структури форм земельної власності передбачено Конституцією України, прийнятою 28 червня 1996 року. У статті 14 Конституції зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою, а в статті 142 встановлено, що земля може знаходитись і у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Отже в Україні конституційно встановлені дві форми земельної власності: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб.

Саме в створенні такого єдиного права власності полягає найбільш радикальна зміна в регламентації цього правового інституту, що була реалізована в чинній Конституції України, а також у Земельному та Цивільному кодексах України. Зазначені законодавчі акти не ставлять ідеологічних чи юридичних «бар'єрів» між правом державної та комунальної власності з одного боку та правом приватної власності з іншого боку як між принципово відмінними правовими категоріями. Існує єдине право власності, об'єктами якого є земля, інші природні ресурси та майно.

Відмова від поділу права власності на форми та види, що мають принципово відмінний зміст, та формування єдиного інституту права власності не виключає доцільності виділення форм власності на зем­лю та інші природні ресурси. У земельному та лісовому законодавстві України закріплені дві основні форми власності — суспільна (публічна) та приватна. Крім того, у складі суспільної (публічної) власності на землю можна виділити два її підвиди, а саме державну власність на землю та комунальну власність на землю. Приватна власність на землю також поділяється на два підвиди: приватну власність громадян та приватну власність юридичних осіб.

Основним завданням суспільної (публічної) власності на природні ресурси є забезпечення та обслуговування екологічних та інших інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин — територіальних громад. Приватна власність на природні ресурси спрямована насамперед на забезпечення та обслуговування інтересів приватних осіб — громадян та недержавних (не комунальних) юридичних осіб. Однак це не означає, що забезпечення та обслуговування екологічних інтересів суспільства опосередковується виключно суспільною (публічною) власністю на землю. Як свідчить досвід економічно розвинених країн, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні приватної власності на землю та деякі інші природні ресурси як однієї з важливих підвалин  ринкової економіки.  I навпаки,  приватна власність на природні ресурси має одним із своїх завдань забезпечен­ня суспільних інтересів у галузі використання земель, вод, лісів, надр та інших природних багатств, зокрема інтересів у підвищенні ефективності приватного сектора як у сільському, так і в інших галузях економіки. Тому в кінцевому підсумку приватна власність на природні ре­сурси також служить суспільству, в якому реалізуються принцип ринкової економіки. Єдність суспільної (публічної) та приватної власності на природні ресурси чітко виявляється в положеннях Конституції України, яка проголосила землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а також рівність усіх суб'єктів права власності перед законом (ст. 13).

?2. Правовий статус кожного з видів суб'єктів права власності на природні ресурси має певні особливості. Ці особливості пов'язані з належністю суб'єктів до публічної чи приватної сфери суспільних відносин, видами природних ресурсів як об'єктами права власності та порядком реалізації правомочностей їх власників.

Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава. Однак держава є складним механізмом реалізації влади в суспільстві і характеризується наявністю системи органів, які здійснюють ті чи інші функції держави. Відповідно до здійснюваних функцій органи державної влади поділяються на органи законодавчої, органи виконавчої та органи судової влади. Здійснення право­мочностей власника природних ресурсів, які перебувають у держав­ши власності, покладено на органи державної виконавчої влади, а в деяких випадках і на органи місцевого самоврядування.

Суб'єктами права комунальної власності на землю та інші природні ресурси є територіальні громади сіл, селищ та міст. Територіальна громада села, селища чи міста становить сукупність жителів відповідного населеного пункту. Згідно з Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територіальною гро­мадою як безпосередньо (наприклад, шляхом прийняття рішення на зібранні жителів села), так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети. Однак законодавчі акти, які передбачають перебування відповідних природних ресурсів у комунальній власності (ЗК України та Закон «Про тваринний світ»), не містять норм щодо здійснення такої функції місцевого са­моврядування, як розпорядження землями комунальної власності, безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на зазначені природні ресурси покладене на органи місцевого самоврядування — сільські, селищні та міські ради. Ради є суб'єктами права комунальної власності на відповідні природні ресурси і здійснюють розпорядження ними шля­хом відчуження на підставі цивільно-правових угод, передачі в постійне користування та оренду.

Суб'єктами права приватної власності на землю є громадяни та юридичні особи. За загальним правилом громадянин може визнаватися суб'єктом права власності на землю, якщо він має цивільну правоздатність. Поняття цивільної правоздатності фізичної особи визначене Цивільним кодексом України. Згідно зі ст. 25 Кодексу цивільною правоздатністю визнається здатність мати цивільні права та обов'язки. До таких прав і обов'язків належать і права та обов'язки власника земельної ділянки. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у момент її народження. Отже, вже після народження фізична особа може стати власником земельної ділянки тощо.

Важливим напрямом забезпечення реалізації права власності на природні ресурси є здійснення його суб'єктами наданих їм прав та виконання покладених на них обов'язків власників природних ресурсів. 3 цією метою в цивільному, природоресурсному та екологічному законодавствах передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земель, вод, лісів, надр та інших об'єктів при­родного світу.

У цілому зазначеним законодавством сприйнята цивілістична концепція змісту права власності, згідно з якою власникові належить тріада правомочностей щодо володіння, користування та розпорядження об'єктом права власності.

Право володіння об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість бути безпосереднім власником природного об’єкту, що надає йому право вирішувати його правову долю.

Право користування об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість безпосереднього чи через створену ним юридичну особу господарського та іншого використання земельних та інших природних ресурсів з метою отримання доходів та інших благ від їх корисних властивостей.

Право розпорядження об'єктом природи — законодавчо закріплена можливість власника відповідної території чи земельної ділянки, на якій розташований об'єкт природи, вирішувати їх юридичну долю шляхом вчинення дій, які не суперечать нормам чинного законодав­ства. Однак фактично таким правом наділені лише власники земель­них ділянок, а також окремих природних ресурсів, які можуть перебувати у приватній власності. Згідно зі ст. 90 ЗК України власник земельної ділянки має право: 1) відчужувати земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод; 2) передавати її в оренду; 3) передавати зе­мельну ділянку в заставу (іпотека); 4) передати земельну ділянку в спадщину шляхом складання заповіту та посвідчення його відповідно до вимог ЦК України. Порушені права власників земельних ділянок підлягають відновленню в порядку, встановленому законом. При цьому власники ділянок мають право на відшкодування збитків, завданих порушенням права власності на земельну ділянку.

Об'єктами права власності на інші природні ресурси, як правило, виступають частини відповідних природних об'єктів, які оточені (відмежовані) іншими природними ресурсами. Наприклад, межі ріки чи іншої водойми визначаються її місцем дотику до суші (дна та берегової смуги). Однак ті об'єкти природного світу, які перебувають у виключній власності держави, є інтегрованим (неділимим) об'єктом права власності (наприклад надра). їх поділ на окремі частини зумовлений необхідністю їх відокремлення не як об'єктів права власності, а як об'єктів права користування, права концесії тощо.

? 3. Відносини людини з природою мають різноплановий характер. Протягом всієї історії людина задовольняла свої потреби або за рахунок використання природи, її ресурсів чи властивостей, або у взаємодії з нею. 3 часом форми відносин людини з природою ускладнювалися, ставали все більш різноплановими. Для того щоб надати організованості цим відносинам, уникнути нищівної експлуатації природних ресурсів, попередити їх вичерпання і забезпечити раціональне використання і відтворення, потрібна була правова регламентація. Право природокористування виникло у відповідь на ці потреби.

Право природокористування можна розглядати у різних ракурсах. В об'єктивному розумінні право природокористування сьогодні стано­вить правовий інститут екологічного права, що регулює суспільні відносини у сфері забезпечення ефективного раціонального викори­стання людиною природних ресурсів, природних об'єктів та природ­них умов. Правові норми, які формують відповідний інститут екологічного права, знаходять своє опосередкування як у комплексному екологічному законодавстві (інтегровані норми), так і в поресурсному законодавстві (диференційовані норми). Причому масив відповідних норм у поресурсному (земельному, водному, лісовому, гірничому, фауністичному та ін.) законодавстві набагато перевищує в про­центному відношенні відповідні норми інтегрованого регулювання. Це свідчить про те, що користування різними природними ресурсами має свої суттєві особливості, що знаходять своє відображення в праві.

Право природокористування можна розглядати також у суб’єктивному значенні, тобто як право конкретного суб'єкта використовувати природні ресурси, природні об'єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить власнику або іншій особі. Оскільки право використовувати належні об'єкти власності є однією з правомочностей, які має власник, то можна стверджувати, що суб'єктивне право природокористування можна розглядати як елемент права власності. 3 іншого боку, право природокористування є похідним від права власності, тобто надання природного об'єкта в користування завжди відбувається за ініціативою (за участю) власника чи уповноважених ним осіб (органів), власник не втрачає правомочності щодо користування природними ресурсами або об'єктами, він може лише передати таке право на певних умовах іншій особі (за договором, ліцензією тощо).

Можна оцінювати право природокористування і як правовідносини, тобто врегульований правом комплекс прав та обов'язків, що на­лежать суб'єктам природокористування в конкретних суспільних відносинах щодо використання земельної ділянки, водного об'єкта, лісового масиву, ділянки надр, мисливського угіддя, об'єкта природно-заповідного фонду тощо.

Розглянувши основні ознаки права природокористування, можна виділити і його принципи. Адже право природокористування як сис­тема правових норм, об'єднаних у правовий інститут, базується на ряді принципових положень, постулатів, які визначають перспективний напрям розвитку права. Головними серед них є такі:

—цільовий характер використання природних ресурсів;

—додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів;

—збалансованість економічних, соціальних і екологічних чинників у процесі природокористування (забезпечення сталого приро­докористування);

—екосистемний підхід до природи як до цілісного організму, неспричинення в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим;

—непорушення в процесі природокористування прав та інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів;

—безплатність загального і платність спеціального природокори­стування та деякі інші.

Усі ці принципи знаходять свій розвиток в екологічному законодавстві України.

?4. Право природокористування як комплексний правовий інститут поділяється на види, що відповідно до норм екологічного законодав­ства здійснюється за різними класифікаційними ознаками. Так, за ти­пом природного об'єкта, який використовується, право природоко­ристування поділяється на:

—право землекористування; —право водокористування; —право надрокористування;

—право лісокористування; —право користування об'єктами тваринного світу;

— право користування об'єктами рослинного світу (нелісовою рослинністю);

— право користування територіями та об'єктами природно-заповідного фонду.

Слід зазначити, що в переважній більшості випадків право природокористування поширюється на конкретний природний об'єкт чи конкретний тип природного ресурсу. Лише право користування територіями та об'єктами природно-заповідного фонду має комплексний характер, тобто відповідне право поширюється на цілісний природний комплекс у межах території (акваторії) об'єкта природно-заповідного фонду, наданого в користування. Серед видів права природокористування, виділених нами за вказаною ознакою, ми не назвали право користування атмосферним повітрям. Справа в тому, що сучасне екологічне законодавство України, в першу чергу Закон «Про охорону атмосферного повітря» (в редакції від 21 червня 2001 р.), регулює виключно відносини атмосфероохоронного спрямування. Мета регулювання використання атмосферного повітря як ресурсу ос­новного виробничого призначення була визначена в преамбулі і тексті цього Закону від 16 жовтня 1992 р., але згодом виключена з нього як декларативна, оскільки жодних нормативів чи стандартів, які регулювали б відповідну сферу, так і не було встановлено.

За поширеністю і правовими підставами виникнення розрізняється право загального і право спеціального природокористування. Право загального природокористування гарантується всім громадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, зa винятком обмежень, передбачених законодавством України.

У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам,  підприємствам, установам  і організаціям  надаються у володіння,  користування  або оренду природні ресурси  на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.

За строками, на які надається право природокористування, виділяється право постійного і право тимчасового природокористування. Різний рівень охоронного режиму встановлений для користування природними ресурсами загальнодержавного і місцевого значення. Правом постійного природокористування визнається володіння і користування природного ділянкою без заздалегідь установленого строку. Тимчасовим визнається природокористування, термін якого заздалегідь обумовлений. Законодавство поділяє тимчасове природокористування на довгострокове і короткострокове і встановлює граничні терміни для обох цих видів в залежності від природного об’єкта. Природні ресурси (об'єкти) можуть надаватися в тимчасове користування на правах оренди. Земельні ділянки передаються у тим­часове користування виключно на правах оренди. Це стосується і зе­мельних ділянок лісогосподарського призначення та водного фонду.

За спосо­бами виникнення право природокористування поділяється на первинне і вторинне. Первинне природокористування виникає у власника вперше (приватизація тощо), а вторинне - базується на волі попереднього власника (купівля-продаж, дарування тощо).

За ознакою можливості доступу до відповідного природ­ного об'єкта інших користувачів законодавство виділяє відокремлене та невідокремлене природокористування. Існує поділ права природо­користування на види і за іншими класифікаційними критеріями. Так, шодо деяких природних ресурсів (землі, води, лісів) виділяється первинне і вторинне природокористування.

Усі природні ресурси України поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцевого значення. Такий поділ вперше було здійснено Законом України «Про охорону навколишнього природно­го середовища» (ст. 39), а згодом поглиблено щодо кожного природ­ного ресурсу актами поресурсового законодавства. Поділ природних ресурсів на ресурси загальнодержавного і місцевого значення не є формальністю. Він має вирішальне значення з точки зору визначення правових підстав виникнення і припинення права природокористування, особливостей укладання угод щодо тих чи інших природних ресурсів, механізмів забезпечення їх охорони і раціонального використання тощо.

До природних ресурсів загальнодержавного значення, відповідно до ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та деяких інших актів законодавства належать:   

 —територіальні та внутрішні морські води; —природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; —атмосферне повітря; —підземні води;

—поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; —лісові ресурси державного значения;

—природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних;

—дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які перебувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу, що у встанов­леному законодавством порядку набуті в комунальну або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного значения.

—корисні копалини, за винятком загальнопоширених.Цей перелік не є вичерпним. Законодавством України до природ­них ресурсів загальнодержавного значения можуть бути віднесені також інші природні ресурси. Певним чином конкретизується і навіть розширюється перелік природних ресурсів загальнодержавного зна­чения в актах поресурсного законодавства (наприклад, у Водному ко­дексі України). Так, згідно з п. «г» ч. 2 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» до ресурсів загальнодержавного значення віднесені рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України.

До природних ресурсів місцевого значення належать ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів загально­державного значення.

Зміст категорії «природні ресурси місцевого значення» розкривають деякі акти природоресурсного законодавства. Так, частина 2 ст. 5 Водного кодексу України до водних об'єктів місцевого значення відносить:

1) поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержавно­го значення;

2)     підземні води, які не можуть бути джерелом централізованого водопостачання.

До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несільськогосподарського призначення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного зна­чення (ч. 3 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ»).

Перелік корисних копалин України місцевого значення відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра, затверджений наказом Державного комітету України по геології і використанню надр від 9 червня 1994 р. № 67, розкриває поняття корисних копалин місцевого значення, до яких належить більшість видів піску, глини, пісковику, крейди, доломіту, мергелю, вапняку, сланцю, а також галька, гравій, суглинки, камінь бутовий та ракуша.

Питання для закріплення та перевірки засвоєних знань:

1.Дайте цивільно-правове визначення власності та охарактеризуйте її форми за чинним законодавством?

2.Хто може бути суб’єктом права власності на природні ресурси в Україні?

3.Які природні ресурси можуть бути об’єктом права власності?

4.Які існують правові підстави для виникнення та припинення права власності на природні ресурси?

5.Дайте цивільно-правове визначення праву природокористування?

6.Які існують підстави для виникнення та припинення права природокористування?

7.Які права та обов’язки встановлені чинним законодавством для власників природних ресурсів та природокористувачів?