Тема № 9. Европейская комиссия.
1. Роль и место Европейской комиссии в институционной структуре ес.
Европейская комиссия (ЕК) — ведущий институт Европейского союза, осуществляющий повседневное оперативное управление делами Союза, без участия которого практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее Евросоюз. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве (Бирюков).
В рамках ДР общий статус, порядок формирования и структура ЕК, основы ее компетенции и условия осуществления определяются прежде всего в ст. 17 ДЕС и в ст. 244–250 ДФЕС. Они детализируются и дополняются в Декларации № 10 и № 11. Эти документы определяют подход и условия реализации программы обновления и изменения состава и порядка функционирования Еврокомиссии.
По месту, которое занимает Еврокомиссия в институционной структуре ЕС, её можно сравнить с правительством в федеративном государстве. Это подтверждается и содержащееся в ст. 17 Договора о ЕС положение, согласно которому Комиссия обладает исполнительной, управленческой и координационной функцией. И соответствующие полномочия Комиссия осуществляет не по уполномочию Совета – как это было ранее, – а в силу своей собственной природы, своего собственного юридического статуса
Однако не все согласны с такой оценкой. В частности Энтин считает, что у ЕК «отсутствует один из важнейших атрибутов ответственного правления — формирование ЕК на партийно-политической основе». Однако такое мнение не может считаться обоснованным, поскольку 1) в ст. 17 п. 7 Договора о ЕС прописано, что Председатель Еврокомиссии назначается «с учетом выборов в Европарламент»; 2) формирование правительства на партийной основе в таком образовании, как ЕС, привело бы к ущемлению прав тех стран, которые представлены в Европарламенте непропорционально малым числом депутатов (как ввиду малой численности населения этих стран, так и ввиду метода убывающей пропорциональности), что потенциально может привести к «диктатуре большинства». Существующая же система позволяет «правительству» быть в первую очередь проводником единой воли ЕС, а не «игрушкой» в политической борьбе (борьба заканчивается с избрания Комиссии, а не продолжается в течение всего срока её полномочий).
Однако одно «но» всё же можно привести: сами комиссары не возглавляют «министерства» (ген. директораты), а лишь направляют работу ген. директоров. В этом плане их деятельность ближе не к правительству, а к какой-нибудь директории (вроде Временного Всероссийского Правительства), осуществляющей лишь распорядительные (а не исполнительные) полномочия.
Общее представление о роли, которую играет Еврокомиссия в структуре ЕС, даёт характеристика её как «мотора» всей Европейской архитектуры. Такая её характеристика формируется на основании того, что Комиссия осуществляет продвижение общих интересов Союза (ст. 17 п. 1 Договора о ЕС). В этих целях Комиссия предпринимает все необходимые меры. Их достижению служат все ее инициативы. В ходе конкретной реализации общих интересов и программ Комиссия широко пользуется помощью национальных администраций государств-членов ЕС.
Примечание (Энтин): Формула «общий интерес» носит, конечно, весьма расплывчатый характер. Ее можно трактовать по-разному. Общим может быть интерес, который поддерживают все государства — члены ЕС. В этом случае можно ориентироваться на решения, принимаемые совместно всеми участниками интеграционного процесса. Общим может быть также интерес, который основан на общности целей и задач ЕС.
С правовой точки зрения наличие общих интересов обусловлено приверженностью ЕС единой системе ценностей. Они реализуются посредством механизма ЕС, в основе построения и функционирования которого лежат общие принципы, реализуемые институциональной системой. Свое конкретное проявление применительно к ЕК они находят в ее деятельности, направленной на обеспечение, закрепление и осуществление целей, задач и принципов, сформулированных и гарантированных учредительными актами. Именно с этой точки зрения определяется предназначение ЕК в основополагающих договорах.
Также, после вступления в силу Лиссабонского договора, Еврокомиссия не просто сохранила за собой (наравне с другими) право законодательной инициативы. Данное право превратилось в исключительное право ЕК, которым она обладает почти монопольно. Лишь в особых случаях это право в порядке дополнения предоставляется Высокому представителю по общей иностранной политике и политике безопасности, действующему единолично или совместно с ЕК, и Европейскому центральному банку. Каждому в пределах его компетенции.
Исключительное право законодательной инициативы Комиссии детализируется в постановлениях, относящихся к самой законодательной процедуре. В соответствии с новым порядком для одобрения проекта, вносимого ЕК (или Высоким представителем по ОИПБ, или ЕЦБ в пределах их сферы ведения), установлен более льготный порядок рассмотрения и принятия решений: квалифицированное большинство составляет 55% от общего числа членов Совета ЕС, участвующих в голосовании. В иных случаях этот порог равен 72% (ст. 238 ДФЕС).
Наконец, к сказанному можно добавить, что акты, принимаемые ЕК в результате применения процедуры делегирования полномочий, могут обретать статус законодательных актов. Таким образом, Комиссия может участвовать в осуществлении законодательных полномочий ЕС не только как инициатор проектов, но в определенной мере и как созаконодатель.
Также стоит заметить, что Еврокомиссия, наравне с правительствами государств-членов и Европарламентом, может выступать инициатором пересмотра Договором (как в рамках обычной, так и в упрощенной процедурах пересмотра).