Тема № 8. Совет ес (Совет министров).

1. Правовой статус и порядок формирования Совета.

Совет ЕС — наиболее активный руководящий институт межнационального характера в Европейском Союзе. В отличие от Европейского совета, он обладает почти универсальной компетенцией и полномочиями в масштабе всего интеграционного объединения в целом. Конечно, в политической иерархии СЕС, безусловно, уступает Европейскому совету. В конце концов, он состоит из министров, а Евросовет — из глав государств и/или правительств. Однако в иерархии правовых актов, принимаемых институтами ЕС, ситуация выглядит несколько иначе.

В то время как Евросовет формально лишен законодательных полномочий, СЕС остается главным законодательным органом ЕС, даже если в рамках общей законодательной процедуры (ОЗП) он делит свои полномочия с Европарламентом. Зато при применении специальной законодательной процедуры (СЗП) Совет остается хозяином положения. Законодательные акты, принимаемые СЕС или при его участии, занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов Союза, следуя непосредственно за учредительными договорами.

Договор о реформе, изменяя структуру ЕС и реформируя механизм Союза, сравнительно незначительно изменяет статус, состав и структуру СЕС и его компетенцию. Конечно, расширение сферы применения общей законодательной процедуры и изменения в бюджетном процессе несколько потеснили СЕС в пользу Парламента. Это обусловлено прежде всего введением и расширением сферы применения общей законодательной процедуры и упразднением разделения расходов на обязательные и факультативные в бюджетном процессе. Тем не менее позиция СЕС и в этих областях остается решающей. Роль СЕС при применении специальной законодательной процедуры остается, безусловно, доминирующей.

От СЕС в решающей степени зависит также и возможность применения общего постановления, облегчающего сотрудничество институтов и известного как «перекидной мостик». Он, в частности, позволяет при определенных условиях заменять специальную законодательную процедуру более демократической общей процедурой или требуемое для решения единогласие квалифицированным большинством.

Наконец, в этом же русле находится и ст. 252 ДФЕС, предусматривающая возможность принятия СЕС решения по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС, если они необходимы для достижения целей и решения задач, стоящих перед ЕС и закрепленных в учредительных договорах.

Характеризуя общий статус СЕС, его положение и роль в институциональной системе, используют чаще всего его функциональную характеристику. Это в целом вполне оправданно и прямо вытекает из содержания ст. 16 ДЕС.

Следует, однако, иметь в виду, что СЕС при необходимости может брать на себя и исполнительские функции. Конечно, он не располагает в этом случае таким внушительным аппаратом, как аппарат Европейской комиссии. Тем не менее можно напомнить, что основная масса решений, принимаемых СЕС, исполняется или подлежит исполнению государствами — членами Союза. Не менее важно и то, что СЕС располагает собственным Генеральным секретариатом, который обслуживает не только СЕС, но и Европейский совет.

Авторитет СЕС, его роль и влияние обусловлены не только его функциональным предназначением. Во многом они связаны также с тем, что СЕС остается органом, обеспечивающим представительство и защиту интересов государств-членов в рамках ЕС и их совместных интересов во вне. Решения, принимаемые СЕС, призваны совмещать и согласовывать интересы как Союза, так и государств-членов. За спиной таких решений не только опора на право ЕС, но и мощь и поддержка государств-членов, для которых эти решения обязательны.

СЕС привели в соответствие с основными направлениями самой реформы Европейского Союза. В ДФЕС закрепили предназначение, состав, структуру и принципиальную схему принятия решений (ст. 16 ДЕС, дополненная Декларацией № 7 и Декларацией № 9). В ДФЕС определены порядок рассмотрения проектов, выносимых на рассмотрение СЕС, и условия голосования и одобрения. Уточнены его взаимоотношения с Евросоветом, Комиссией и другими структурами ЕС (ст. 237–243 ДФЕС).

Совет состоит из официальных представителей государств-членов министерского уровня, наделенных полномочиями выступать от имени своих правительств и принимать обязывающие его страну решения. Каждое государство-член представлено в Совете только и исключительно одним представителем. Все попытки некоторых государств, например Бельгии, добиться двойного представительства (поскольку рассматриваемый вопрос отнесен национальной конституцией к ведению не федерации, а ее субъектов) были решительно отклонены Советом. Принцип одно государство — один голос не претерпел изменений.

Различные формации Совета образуются в зависимости от сферы или предмета рассмотрения и деятельности СЕС. В соответствии со сложившейся практикой в работе Совета принимает участие, как правило, тот министр, который ведает этим направлением в составе своего правительства. Если собирается Совет по экономическим и финансовым вопросам, то участвуют, соответственно, министры экономики и финансов; если Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства — то обычно министр сельского хозяйства и т.п. Однако каких-либо жестких правил на этот счет ДР не устанавливает. Вопрос наделения полномочиями и участия в работе той или иной формации Совета решается (или должен решаться, если это федерация) центральным национальным правительством. Поскольку Совет состоит из министров государств — членов ЕС, его зачастую именуют Советом министров. Но в официальных текстах этот термин не используется.

В учредительных актах перечень формаций Совета не приводится. Однако некоторые из них упоминаются в связи с осуществлением особых функций и организацией работы самого Совета: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам, создание которых предусмотрено пунктом 6 ст. 16 ДЕС.

Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство действий различных формаций СЕС. На него возложена также подготовка сессий Европейского совета. Совместно с Председателем Евросовета и Комиссией он обеспечивает проведение в жизнь принимаемых ими решений.

Совет по иностранным делам (его иногда именуют в литературе Советом министров иностранных дел) ведает всеми вопросами, относящимися к внешним сношениям, включая и ОИПБ.

Учредительные акты содержат также некоторые принципиально важные положения, относящиеся к организации работы Совета. Во всех тех случаях, когда он участвует в законодательной процедуре, заседания носят открытый, публичный характер. Заседания СЕС делятся, таким образом, на две части — открытую и закрытую. Все заседания, связанные с законотворческим процессом, открыты для доступа прессы, а материалы заседаний публикуются в открытой печати. Все иные заседания по общему правилу носят закрытый характер. Сведения об их содержании и принятых решениях публикуются или доводятся до сведения общественности самим Советом.

Согласно ст. 238 ДФЕС Европейский совет утверждает список формаций Совета, иных, нежели те, которые упомянуты в самих учредительных актах. Решение принимается простым большинством голосов. Опыт функционирования институциональной системы показал, что множественность и растущая дробность формаций СЕС снижают его эффективность и порождают ненужное, а порой вредное соперничество, дублирование и даже неопределенность осуществляемых акций. В 1999 году на сессии Евросовета в Хельсинки было решено сократить число формаций СЕС до 15. Однако и такое решение оказалось половинчатым, особенно с учетом намечавшегося расширения ЕС. В июне 2002 года на саммите в Севилье решено было сократить их численность до 9.

В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:

– Совет по общим вопросам;

– Совет по внешним отношениям;

– Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);

– Совет по правосудию и внутренним делам;

– Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;

– Совет по окружающей среде;

– Совет по образованию, делам молодежи и культуре;

– Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;

– Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;

– Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).

Совет по общим вопросам – включает 27 министров иностранных дел и (или) министров по европейским делам (в ряде государств-членов вопросы отношений с ЕС курирует отдельный министр, пост которого может совмещаться с постом министра иностранных дел).

В соответствии с § 6 ст. 16 ДЕС: "Совет по общим вопросам обеспечивает согласованный характер работы различных формаций Совета. Во взаимодействии с Председателем Европейского совета и с Комиссией он осуществляет подготовку заседаний Европейского совета и обеспечивает наблюдение за выполнением принимаемых на них решений".

В формации "Совет по общим вопросам" издаются также акты Совета ЕС, которые не могут быть отнесены к какой-либо специальной сфере общественной жизни, например, Статут служащих Европейского Союза или внутренний регламент самого Совета.

Вторая формация Совета, предусмотренная в учредительных документах, носит название "Совет но иностранным делам". Эта формация включает министров иностранных дел государств-членов и несет ответственность за принятие мер по вопросам внешней (внешнеполитической) компетенции ЕС.

В соответствии с § 6 ст. 16 ДЕС: "Совет по иностранным делам разрабатывает внешнеполитические мероприятия Союза исходя из стратегических направлений, установленных Европейским советом, и обеспечивает последовательность действий Союза".