Тема 2. Характеристика правововых институтов государственной и муниципальной служб

Государственная и муниципальная службы теорети­чески могут быть представлены и рассмотрены в следующих аспектах:

• политическом – как деятельность по реализации государствен­ной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная и муниципальная службы – важнейший фактор ста­бильности в обществе, ибо от их функционирования и эффективно­сти зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

• социальном: «государственная служба как социальная кате­гория – это профессиональное осуществление по поручению госу­дарства общественно полезной деятельности лицами, занимающи­ми должности в государственных организациях»²;

• социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, реализация вопросов местного значения. Любой орган управления представляет собой совокупность служащих – людей, соединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной, т.е. разновидности социальной организации³;

• организационном – государственная и муниципальная службы связаны со структурно-функциональными элементами государственного аппа­рата, аппарата органов местного самоуправления; служебная деятельность представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных ос­нов деятельности государственного аппарата, органов местного самоуправления, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимули­рование и ответственность соответствующих работников; государ­ственная и муниципальная службы – правовая основа, позволяющая укрепить госу­дарство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

• нравственном – рассмотрение морально-этических основ служебной деятельности. На сегодняшний день в России остро стоят проблемы коррупции, бюрократического произвола и иных злоупотреблений на государственной и муниципальной службе. Так как этические регуляторы оказывают большое значение на человеческое поведение, необходимо обратить внимание на морально-этические качества людей, работающих в госаппарате, органах местного самоуправления, обратиться к проблемам административной морали. Профессиональная этика государственных и муниципальных служащих представляет собой систему нравственных ориентиров, этических норм, которыми служащие должны руководствоваться при осуществлении своей профессиональной деятельности. На деле многие служащие имеют смутное или искаженное представление об этих нормах либо просто игнорируют их в своей деятельности.

• правовом – юридическое установление государственно-служеб­ных отношений, при реализации которых и достигается практиче­ское выполнение должностных обязанностей, полномочий служа­щих и компетенции государственных органов и органов местного самоуправления.

Государственная и муниципальная службы являются сложными социально-правовыми институтами, изучение которых требует комплексного анализа их социальных и юридических основ. Эти институты представляют со­бой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. вопросы организации данных видов деятельности, регламентации основ правового статуса государственных и муниципальных служащих (права, обязанности, ограничения, за­преты, стимулирование, ответственность), прохождение службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институциональность служебной деятельности. Государственная и муниципальная службы – комп­лексные правовые институты, межотраслевого характера, состоящие из норм различных отрас­лей права и включающие в себя множество подинститутов.

Институты государственной и муниципальной службы, с позиции внутриорганизационных отношений, представляют собой совокупность правовых норм, определяющих порядок поступления на службу, аттестации, перемещения и увольнения со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материального и соци­ально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности госу­дарственных и муниципальных служащих. Такое определение института государст­венной службы складывалось на протяжении последних десятиле­тий⁴.

Вместе с тем выделяются и внешние государственно-служебные отно­шения⁵, которые характеризуют государственную и муниципальную службы как со­циальные институты и складываются на основе законодательства между государственным, муниципальным служащим и другими субъектами (гражда­нами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением ими своих должностных полномочий. При этом подчеркивается, что в качестве представителя государства, органов местного самоуправления (далее - ОМС) может выступать только тот служащий, который по занимаемой должности наделен властными полномочиями, т.е. должностное лицо. Государственные и муниципальные служащие, не имеющие таких полномочий, вступают лишь во внутриорганизационные отношения.

Надо сказать, что все государственные и муниципальные служащие должны быть признаны должностными лицами по признаку того, что они наделяются полномочиями на совершение служебных, юридически значимых действий, влекущих правовые последствия, вне зависимости от замещаемой должности.

Государственная и муниципальная службы отражают проявление множества управленческих связей и отношений, которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

• отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

• отношения, возникающие между исполнительными органами си­стемы местного самоуправления, а также между ними и вышеназ­ванными субъектами;

• отношения, возникающие в процессе организации и функциони­рования органов законодательной (представительной) власти и су­дебной власти, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ (так называемые внутриорганизационные отношения).

Функционирование государственной и муниципальной служб возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1. установление определенного порядка действий, предусмотренное различными правовыми нормами (в большей мере административно-правовыми). Например, государственные служа­щие должны соблюдать соответствующий должностной регламент, положения законов, в которых перечисляются их обя­занности;

2. запрещение определенных действий. За­прещено, например, направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия которых являются предметом жалобы. Виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

3. предоставление государственному и муниципальному служащему возможности выбора одного из установленных вариантов должного поведения, которые пре­дусматриваются различными правовыми нормами. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взы­скания и определяет в постановлении конкретную меру админист­ративного наказания, а также ее размер либо вид (если это предус­матривается законом);

4. предоставление возможности действовать (или не действо­вать) по своему усмотрению. Этот ме­тод применяется не только при реализации субъективных прав, но и при реализации правового статуса государственных и муниципальных служа­щих, использовании ими предоставленных им прав и правомочий⁶.

Таким образом, предметом правового института государственной и муниципальной служб являются государственно-служебные правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по реализации их функций и полномочий, нормы, их регулирующие, и практика их применения.