10.3. Методика аудита эффективности

Аудит эффективности стал внедряться в практику деятельности органов финансового контроля многих развитых стран после принятия на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля. В последние годы он получил высокую оценку своей эффективности и международное признание. В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган высшего государственного финансового контроля, которым является Счетная палата РФ, может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государ­ства, связанных с расходованием бюджетных средств.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и законах субъектов Федерации о контрольно-счетных органах «аудит эффективности» как вид контроля отсутствует. Для его внедрения и исключения правовых коллизий потребуется соответствующее изменение действующего законодательства.

Введение аудита эффективности в практику государственного финансового кон­троля диктуется следующими обстоятельствами:

• необходимость повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;

• необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных ор­ганов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;

• потребность усиления прозрачности деятельности организаций, использу­ющих средства налогоплательщиков;

• расширение сферы казначейского обслуживания бюджета;

• перспектива перехода на бюджетирование по результатам деятельности,

Таким образом, аудит эффективности в сравнении с традиционным финансо­вым аудитом включает новые задачи и значительно расширяет цели и предмет государственного финансового контроля.

Целями аудита эффективности являются:

• анализ и оценка эффективности использования средств федерального и ре­гиональною бюджетов и иных государственных ресурсов;

• разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации дея­тельности органов исполнительной власти и по повышению эффективности использования государственных ресурсов.

В рамках названных целей задачами аудита эффективности могут быть:

• анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю;

• оценка полноты и своевременности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

• анализ и оценка экономичности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

• анализ и оценка полноты достижения целей, на которые выделены бюджет­ные средства и иные ресурсы;

• выявление и оценка ущерба, нанесенного государству при использовании бюджетных средств и иных ресурсов;

• причинно-следственный анализ неэффективного использования бюджетных средств и иных ресурсов;

• разработка рекомендаций и предложений по повышению эффективности ис­пользования бюджетных средств и иных ресурсов;

• оценка последствий реализации рекомендаций и предложений по повыше­нию эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов.

Понятие аудита эффективности вытекает из его места в финансовом контроле и может быть определено как "оценка эффективности деятельности органов ис­полнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов и разработка рекомендаций по со­вершенствованию их работы".

Предметом аудита эффективности являются:

♦ направления деятельности и функций федерального (регионального) орга­на государственной власти или получателя бюджетных средств;

♦ средства федерального (регионального) бюджета» выделяемые на решение государственных задач и целевых программ;

♦ федеральная собственность, природные и иные государственные ресурсы;

♦ международные и межбюджетные договоры и отношения;

♦ отдельные важнейшие вопросы управления государственными ресурсами;

♦ организация исполнения бюджетного процесса.

Объекты аудита эффективности можно классифицировать, исходя из уровня управления бюджетными средствами и государственными ресурсами. В этой связи объектами аудита эффективности будут:

♦ на федеральном уровне — федеральные органы исполнительной власти; получатели бюджетных средств; организации, использующие федеральную собственность, природные и иные государственные ресурсы; организации, имеющие предоставленные федеральным законом налоговые, таможенные и иные льготы; администрации субъектов Федерации в части использова­ния средств федерального бюджета, собственности и природных ресурсов; государственные внебюджетные фонды;

♦ на региональном уровне — администрации субъектов Федерации; исполни­тельные органы субъектов Федерации; получатели средств регионального бюджета; организации, использующие средства регионального бюджета, собственность субъекта Федерации и имеющие льготы по налогам и иным платежам, установленные региональным законодательством; администрации муниципальных образований, использующие собственность и средства ре­гионального бюджета.

В зависимости от предмета аудита эффективности определяется степень охвата проверкой той или иной деятельности объекта аудита. То есть объектом аудита мо­жет быть деятельность как организации в целом, так и отдельного подразделения или ряда подразделений. Но в любом случае объект аудита эффективности — это все­гда персонифицированная единица: организация, подразделение, должностное лицо.

Видами аудита эффективности в крупном плане могут быть:

• аудит эффективности исполнения отдельных государственных функций ор­ганом исполнительной власти;

• аудит эффективности исполнения государственных функций и заказов по­лучателями бюджетных средств;

• аудит эффективности исполнения федерального (регионального) бюджета;

• аудит эффективности деятельности крупных народнохозяйственных комп­лексов (топливно-энергетического, военно-промышленного, природоохран­ного и т. п.);

• аудит эффективности крупных программно-целевых комплексов (космиче­ские, научные, технологические, территориальные программно-целевые комплексы);

• аудит эффективности федеральных (региональных) программ;

• аудит эффективности инвестиционных федеральных и региональных про­грамм;

• аудит эффективности использования средств федерального (регионально­го) бюджета;

• аудит эффективности использования государственной собственности;

• аудит эффективности использования природных и иных государственных ресурсов;

• аудит эффективности использования средств государственных внебюджет­ных фондов;

• аудит эффективности предпринимательской деятельности.

Принципы аудита эффективности должны обеспечивать высокую его резуль­тативность, действенность и экономичность, В этой связи необходимо соблюде­ние следующих принципов:

• научности, т. е. применения научных методов анализа деятельности объекта аудита и синтеза рекомендаций по совершенствованию его функций, орга­низации и методов управления;

• системности, т. е- анализа всех возможных факторов и связей в деятельности объекта аудита;

• объективности, т. е. устранения всех субъективных оценок и приоритетов;

• независимости, т. е. устраненности от волевых и материальных воздействий любых органов и должностных лиц;

• гласности, т. е. результаты аудита эффективности после соответствующего его рассмотрения должны быть доведены до руководящих органов и обще­ственности.

Критерии и показатели аудита эффективности.

Применительно к аудиту эффективности критерии эффективности — это обоб­щенная совокупность показателей, отражающих различные стороны деятельно­сти объекта аудита.

Целесообразно использовать следующие критерии эффективности.

1. Результативность — критерий, позволяющий определить результат той или иной деятельности. Он применим, например, для оценки эффектив­ности системы управления, целевых программ, использования финансо­вых и материальных ресурсов. Совокупность показателей здесь зависит от специфики деятельности проверяемого объекта и будет весьма разнооб­разной.

2. Экономичность — критерий, определяющий «цену» результативности» т. е. затраты на достижение поставленных целей. Эти затраты могут быть норма­тивными, т. е. укладывающимися в расчетные значения или утвержденные нормативы; сверхнормативными, т. е, выше расчетных показателей; эконо­мичными, т. е. ниже расчетных показателей.

Показатели аудита эффективности являются составными элементами крите­риев эффективности и отражают ту или иную сторону деятельности проверяемо­го объекта.

В крупном плане показатели аудита эффективности можно классифицировать следующим образом:

1. абсолютные показатели эффективности, т. е. те, которые характеризуют сте­пень достижения поставленных целей или запланированных результатов в натуральных или стоимостных показателях;

2. качественные показатели эффективности, т. е. те, которые отражают каче­ство работы объекта или системы управления при использовании тех или иных ресурсов;

3. относительные показатели — те, которые показывают "цену" результатив­ности с точки зрения финансовых затрат на единицу продукции или услуг;

4. динамические показатели, т. е. те, которые показывают динамику как абсо­лютных, так и относительных показателей во времени.

Системный анализ совокупности абсолютных, качественных, относительных и динамических показателей позволит создать целостную картину эффективно­сти деятельности того или иного органа и использования тех или иных государ­ственных ресурсов.

Источниками информации для расчета критериев и показателей аудита эф­фективности могут быть:

♦ материалы отчетов участников бюджетного процесса;

♦ результаты оперативного контроля;

♦ результаты проверок исполнения федерального бюджета за отчетный год;

♦ результаты предыдущих финансовых проверок;

♦ данные статистической отчетности;

♦ отчеты и балансы проверяемого объекта;

♦ данные о состоянии аналогичных объектов;

♦ материалы научно-исследовательских организаций;

♦ материалы аудиторских фирм;

♦ внутриобъектные материалы (устав, положение, должностные инструкции);

♦ сметы расходов;

♦ нормативы использования ресурсов;

♦ приказы, распоряжения;

♦ договоры, контракты;

♦ данные зарубежных аналогов;

♦ данные налоговых, таможенных и иных фискальных органов;

♦ данные об обеспеченности законодательной и нормативной базой;

♦ данные, выявленные в процессе контрольного этапа аудита эффективности.

Кроме перечисленных, могут использоваться также: информация периодиче­ской печати; данные правоохранительных органов; материалы средств массовой информации.