4. Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по поводу охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и рационального пользования недрами

По действующему законодательству под рациональным использованием и охраной недр при разработке месторождений понимается обеспечение использования земной коры путем наиболее полного извлечения содержащихся в ней полезных ископаемых; комплексного использования минеральных ресурсов, которое включает в себя комплексную разработку месторождений и комплексное использование минерального сырья на всех стадиях его переработки в народном хозяйстве.

Основные направления обеспечения рационального использования участков недр должны быть составной частью национальной стратегии устойчивого развития, активно обсуждаемой в последнее время; принципы рационального использования минерально-сырьевой базы являются основой федеральной целевой программы “Экология и природные ресурсы России”, принятой на 2002-2010 г.г., которая завершена в 2005г.

В современной России правовую основу обеспечения рационального природопользования составляет закон “Об охране окружающей среды”. Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции РФ. Исходя из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области экологии, федеральное законодательство должно обеспечивать надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. На основе его базовых положений и принципов в субъектах федерации должно формироваться соответствующее законодательство в соответствии с предметами ведения.

На уровне Федерации наряду с названным законом действуют и другие законы, регулирующие отношения в сфере охраны окружающей среды в целом: “О недрах”, “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, “Об охране здоровья граждан”, “О социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы” “О радиационной безопасности населения” и другие. Наряду с федеральным комплексным специальным законом по охране окружающей природной среды действуют отраслевые законодательные акты.

Например, в законе “О недрах” Российской Федерации в разделе III “Рациональное использование и охрана недр” содержатся общие положения о рациональном использовании. Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых и т.д. В случае нарушения установленных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

В соответствии с Правилами охраны недр размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз, финансовых гарантий реализации таких проектов.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.

Горно-промышленный комплекс, во многом в силу объективных причин, остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов.

Мероприятия по снижению негативного влияния деятельности предприятий нефтегазового комплекса на окружающую природную среду регламентируются в основном на локальном уровне в соответствующих программах, принимаемых компаниями ( например, программы производственного экологического мониторинга (ПЭМ) ОАО «Гапзпром», Программа экологической безопасности предприятий ОАО «Лукойл» и другие)

Значительная доля выбросов загрязняющих веществ приходится на продукты сжигания попутного нефтяного газа (ПНГ) на факелах. Уровень использования ресурсов нефтяного газа в целом по отрасли составляет 80%, остальное сжигается на факелах. На основных месторождениях, где уже построены все необходимые сооружения по утилизации ПНГ, используется 80-95% ресурсов добываемого вместе с нефтью газа. Наибольшие уровни использования ПНГ (свыше 95%) сохраняются в ОАО “Сургутнефтегаз”, ТПП “ЛангепасНГ”, ЗАО “ЛУКОЙЛ-Пермь”.

Как свидетельствует анализ нормативных правовых актов, в этой сфере отношений преобладает публично-правовое регулирование, установление различных видов ответственности как средств обеспечения должного использования недр. Вместе с тем в юридической литературе отмечается, что регулирование методом приказа и контроля обычно неэффективно и вместо этого целесообразнее использовать экономические инструменты, такие как налоги и разрешения на загрязнение. В связи с этим можно утверждать, что стимулирование правомерной деятельности экономическими средствами в целях обеспечения рационального пользования участками недр при разработке месторождений нефти и газа является перспективным, также как и использование хозяйствующими субъектами в нефтегазовом секторе экономики саморегулирующих инструментов.

Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции РФ. В соответствии с конституционными нормами федеральное законодательство должно обеспечивать надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. Одним из основных принципов правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является принцип платности природопользования. Этот принцип закреплен в специальном законе.

В соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Как установлено в названной норме формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы устанавливается законодательством Российской Федерации.

К видам негативного воздействия на окружающую среду по действующему законодательству, в частности, отнесены выбросы в атмосферу загрязняющих и иных веществ; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992г. № 632. В Постановлении указано, что «Порядок определения платы…» распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием. Плата взимается за такие виды негативного воздействия, как выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация и т.п.). Важно отметить, что в соответствии с п.7 «Порядка определения платы…» платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их – за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.

В связи с неопределенностью правовой природы платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую среду данное Постановление решением Верховного Суда от 28 марта 2002 года №ГКПИ 2002-178 было признано недействительным. Однако по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности указанного Постановления Конституционный Суд Российской Федерации определил, что Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992г. № 632 сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами, как не противоречащее Конституции Российской Федерации. В соответствии с названным Определением указанное Постановление принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера. Платежи «носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором».

По вопросу о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду необходимо отметить следующее. В настоящее время нормы действующего налогового и бюджетного законодательства позволяют говорить о том, что данный вид платы не является налогом. Так, в соответствии со статьей 51 Бюджетного Кодекса РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду отнесена к неналоговым доходам федерального бюджета по нормативу 20 процентов. В соответствии с Приложением №6 к закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» главным администратором такого вида бюджетных доходов, как плата за негативное воздействие на окружающую среду, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Код бюджетной классификации - 1 12 01000 01 0000 120). Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы, утверждены постановлением Правительства РФ от 12.06.2003г. № 344.

В рассматриваемом Определении Конституционного Суда РФ были даны ориентиры развития правовой базы, регулирующей отношения по установлению, взиманию, администрированию этой платы. В частности, было отмечено, что в ходе дальнейшего реформирования законодательства о налогах и сборах не исключается возможность введения иного порядка взимания указанных платежей.

В этой связи необходимо отметить, что существует объективная потребность совершенствования законодательства в сфере установления, исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Как мы отметили ранее в соответствии со ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» формы платы за негативное воздействие должны определяться федеральными законами. В настоящее время обсуждаются разные варианты развития законодательства. В частности, был разработан и обсуждался проект закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», в котором плата за негативное воздействие на окружающую среду определялась как неналоговый платеж, исчисляемый юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и взимаемый с этих лиц при осуществлении ими хозяйственной или иной деятельности на территории Российской Федерации, оказывающей воздействие на окружающую среду в пределах допустимых нормативов или при их превышении. Кроме того, предлагалось в Налоговый Кодекс включить главу 37 «Экологический налог», в которой экологический налог определялся как плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду, возникающие также в результате производства и потребления продукции (товаров).

На наш взгляд, с учетом уже сложившейся системы установления, исчисления и взимания платы целесообразно разработать и принять специальный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», в котором необходимо зафиксировать механизм взимания платы. В законе следует определить предмет регулирования, виды негативного воздействия на окружающую среду, порядок определения размера платы, взимания этой платы и также порядок использования средств, накапливаемых за счет взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Со временем плата за негативное воздействие может быть трансформирована в экологический налог.

В юридической литературе отмечается, что регулирование общественных отношений методом приказа и контроля обычно неэффективно и вместо этого целесообразнее использовать экономические инструменты, такие как налоги и разрешения на загрязнение. В связи с этим можно утверждать, что стимулирование правомерной деятельности экономическими средствами в целях обеспечения рационального природопользования является перспективным, также как и использование хозяйствующими субъектами саморегулирующих инструментов.

В качестве примера здесь можно привести зарубежный опыт правового регулирования. Например, в Норвегии в специальном законе от 21 декабря 1990 года № 72 “О налоге на загрязнение СО₂ в связи с нефтяной деятельностью на континентальном шельфе”, устанавливается, что налог на загрязнение СО₂ должен взыскиваться с сожженной нефти и природного газа, выпущенного в воздух, а также с СО₂, отделенного от нефти и выпущенного в воздух, на установках, используемых в связи добычей и транспортировкой нефти.

По законодательству США требования экологического характера могут быть включены в качестве обязательного условия в выдаваемую лицензию.

Наиболее эффективными представляются экологическая политика и экологическое законодательство Канады, где приняты и действуют экологические законы второго поколения. Как отметил исполнительный директор института природоресурсного законодательства Канады (университет г.Калгари) г-н Дж.Оуэн Сондерс в докладе на российско-канадском семинаре «Регулирование вопросов охраны окружающей среды в энергетическом секторе» : « В этих законах признается, что существуют особые экологические проблемы, которые не решаются традиционными методами контроля за отходами. Эти проблемы вызваны тем, что – некоторые вещества настолько опасны даже в малых количествах, что сам подход о максимальных объемах выбросов недопустим; - негативное воздействие некоторых веществ становится очевидным через много лет с развитием науки; - есть некоторые вещества, которые имеют не только местное значение – порой для оценки полных масштабов ущерба нужно изучить их накопления на международном или даже глобальном уровне. Примерами таких проблем являются накопления токсичных химических веществ, трансграничный эффект кислотных осадков, увеличение некоторых «парниковых» газов, использование химических веществ, которые могут привести к истощению озонового слоя». В связи с этим г-н Дж.Оуэн Сондерс утверждает, что экологические законы должны быть не только превентивными (предупреждающими), но и предвосхищающими; из-за географического характера этих проблем требуется сотрудничество правительств на субнациональном и международном уровне; из-за сложности этих проблем традиционные механизмы и инструменты воздействия явно неприемлемы ( к примеру небольшой штраф с нарушителей).

С учетом изложенного полагаем, что для России на современном этапе целесообразно принять специальный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», который должен способствовать установлению экономически обоснованных и экологически необходимых ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду, позволит эффективно использовать средства, взимаемые за негативное воздействие, будет стимулировать хозяйствующих субъектов соблюдать требования рационального природопользования.

В ходе дальнейшего реформирования экологического законодательства, с учетом международного опыта правового регулирования рассматриваемых отношений, а также законодательства о налогах и сборах, как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002г. № 284-О, не исключается возможность введения иного порядка взимания указанных платежей, в том числе в виде специального налога.

Особо важно отметить в данной сфере регулирования целесообразность сближения с международными нормами и правилами; необходимость унификации и гармонизации законодательства. В этом направлении Межпарламентской ассамблеей СНГ приняты рекомендательные законодательные акты, в частности: О принципах экологической безопасности в государствах Содружества (принят 29.12.92); Об экологической экспертизе (17.02.96); Об экологическом образовании населения (17.02.96); Об экологической безопасности (02.11.97); О животном мире (07.06.97); О промышленной безопасности опасных производственных по экологии объектов (06.12.97); О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (06.12.97); О доступе к экологической информации (06.12.97); Об охране атмосферного воздуха (08.12.98); Об особо охраняемых природных территориях (16.10.99); Об экологическом страховании (13.06.00); Об основах экологического предпринимательства (13.06.00).

На наш взгляд, необходимы также законодательные акты в сфере рационального пользования нефтегазоносными участками недр, например, закон “О нефтяном (попутном) газе”, положение “О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса”. Это положение целесообразно принять на региональном уровне. В предлагаемом положении необходимо отрегулировать следующие отношения:

– в первую очередь установить основные термины и определения, такие, как хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, оценка воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, классификация объектов оценки воздействия, результаты оценки воздействия и т.д.;

– кроме того, следует отрегулировать процедуру проведения оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса;

– установить требования к оформлению материалов по оценке воздействия на окружающую среду;

– урегулировать порядок участия в процедуре оценки воздействия на окружающую среду органов местного самоуправления, общественных организаций, а также представителей граждан, коренных малочисленных народностей, проживающих на территории, где намечается или осуществляется хозяйственная деятельность субъектов нефтегазового комплекса и др.

Специальной регламентации требуют земельные правоотношения, связанные с деятельностью по хранению и захоронению производственных отходов, в том числе отходов, с повышенным содержанием природных радионуклидов. Необходимо, в частности, «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами, требования к обращению с производственными отходами хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, порядок согласования с органами местного самоуправления и малочисленными (коренными) народами, проживающими на соответствующих территориях.

В законодательстве отдельных государств указанная специфика землепользования учитывается в большей мере. Например, в законе «О недрах» Кыргызской Республики содержится специальный раздел, нормы которого регламентируют отношения между недропользователями и владельцами земельных прав, а в законе «О нефти и газе» имеются специальные статьи, регулирующие отношения, связанные с возникновением сервитута в земельных и горных отводах; отношения между лицензиатом и владельцами земельных прав при осуществлении деятельности в нефтегазовой отрасли; а также регламентирующие порядок разрешения споров между лицензиатом и владельцами земельных прав.

К основным нормативным актам в этой сфере следует отнести:

1. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах»

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. №293 «Об утверждении положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. №69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. №215 «Об утверждении порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации»

5. Постановление Госгортехнадзора РФ от 6.06.2003 № 71 «Об утверждении «Правил охраны недр» // Российская газета. – 2003. – № 118.

6. Приказ МПР Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. №286 «Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса»

7. Приказ Роснедра от 13 марта 2009 г. №275 «Об утверждении временных рекомендаций по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых»

8. Приказ Роснедра от 22 декабря 2005 г. №1332 «О территориальных комиссиях по запасам полезных ископаемых»

9. Приказ МПР России от 09 июля 1997 г. №122 «Об утверждении Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса»