5.2. Разграничение полномочий органов государственной власти в сфере недропользования.

Федеративное устройство России определило необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.ст. 71 и 72). Так, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что отношения недропользования регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со статьей 3 закона РФ «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

- разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;

- определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

- установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

- создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

- государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- официальное опубликование перечня участков недр федерального значения в официальном издании, определенном Правительством Российской Федерации, формирование федерального фонда резервных участков недр, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

- формирование совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения;

- составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

- распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации;

- введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды;

- распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;

- установление размеров и порядка взимания платы за геологическую информацию о недрах, а также утверждение соглашений на условиях раздела продукции;

- координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

- защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации;

- разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Российской Федерации;

- заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр;

- государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

- заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.

Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы.

Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 закона РФ «О недрах» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся:

- принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

- участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

- разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

- создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов;

- участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

- составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения;

- установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

- защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

- участие субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

- участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;

- государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком;

- проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

На практике возникают вопросы с сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Можно привести некоторые примеры из судебной практики. Так, в целях разработки месторождений Государственным Советом Республики Коми принят Закон «О пользовании недрами общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участкам и недр местного значения, используемыми для целей строительства подземных сооружений местного значения на территории Республики Коми» от 31 декабря 2004 года № 79-РЗ³⁰. В соответствии со статьей 2 пользование участками недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется на основании специального государственного разрешения (лицензии), выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми.

Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании приведенной правовой нормы недействующей в части слов «выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми», указывая, что действующее федеральное законодательство не наделяет субъектов Российской Федерации полномочиями по выдаче лицензий на право пользования участками недр. Решением Верховного Суда Республики Коми от 26 марта 2008 года заявление прокурора Республики Коми удовлетворено. Верховный Суд Российской Федерации в определении от 18 июня 2008 г. N 3-Г08-11 пришел к выводу, что решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии со статьей 5 Закона РФ «О недрах» относятся:

- участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

- развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

- предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

- приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках, предоставленных с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В вопросах определения полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования также имеются проблемы. Из текста указанной статьи 5 Закона РФ «О недрах» неясно, могут ли органы местного самоуправления самостоятельно выдавать разрешение (лицензию) на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Например, в Законе Еврейской автономной области от 15 декабря 2004 года «О порядке предоставления и пользования на территории Еврейской автономной области участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых» установлено, что органом государственной власти, уполномоченным предоставлять указанные участки недр в пользование, является орган исполнительной власти области, который наделен правом осуществлять оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр³¹. Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании указанных положений недействующими, заявив в обоснование заявления, что оспариваемые нормы ограничивают полномочия органов местного самоуправления по предоставлению разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, на строительство подземных сооружений местного значения, а также по осуществлению контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых и при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Решением суда Еврейской автономной области от 2 марта 2007 года заявление прокурора удовлетворено.

Судебная практика свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.