3.4. Формы и содержание права собственности

Исходя из предложенной ранее классификации субъектов, необходимо выделить следующие формы собственности:

а) собственность публичных образований (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований);

б) собственность юридических лиц;

в) собственность граждан.

Здесь следует отдельно подчеркнуть, что предлагаемая классификация форм собственности не приходит в противоречие со статьями 1-2 Закона РФ "О недрах", установившей исключительно государственную собственность на недра и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, поскольку мы рассматриваем отношения собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа; в сфере поиска и разведки - один правовой режим, а в сфере добычи - другой правовой режим ресурсов недр (нефти и газа) усматривается по действующему законодательству.

Содержание права собственности в любой сфере хозяйственной деятельности раскрывается через известную триаду правомочий собственника - владения, пользования, распоряжения.¹ Причем такое содержание присуще и праву государственной собственности, и праву собственности субъектов Федерации, и праву собственности муниципальных образований. Законодательно лишь могут быть установлены некоторые особенности возникновения, прекращения и осуществления права собственности в зависимости от субъектного состава, как отмечает Е.А. Суханов.² По убеждению А.Ж. Тунян государственная и общенародная собственность соотносятся между собой как “форма” и “содержание”.³ Полагаем, что содержание права собственности в интересующей нас сфере отношений может быть раскрыто традиционно через известные правомочия собственника. Рассмотрим содержание каждой названной нами формы собственности с целью выявления особенностей осуществления прав.

При рассмотрении содержания права государственной собственности на недра и ресурсы недр по действующему законодательству отметим, что государство осуществляет правомочия собственника в лице соответствующих органов. К органам государственной власти и управления, ведающим природными ресурсами относятся согласно статьям 77,78 Конституции РФ, статье 36 Закона РФ "О недрах":

- Федеральное собрание;

- Президент РФ;

- Правительство РФ.

К органам специальной компетенции относятся:

- Министерство природных ресурсов и экологии России;

- Федеральное агентство по недропользованию;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Государство как публично-правовой институт осуществляет правомочия собственника в рамках, определяемых законами, принимаемыми властными органами государства. В связи с этим Е.А. Суханов отмечает, что содержание права собственности на землю и другие природные ресурсы обладает некоторыми особенностями.¹ А.Н. Вылегжанин, А.Ф. Самохвалов, характеризуя объем прав на природные ресурсы в целом, подчеркивают, что в научных правовых прогнозах, в законопроектах, в действующем законодательстве отражены разные подходы к вопросу об оптимальном объеме прав на природные ресурсы. Определенный выбор в пользу какой-либо научной позиции законодателем не сделан.² Полагаем, что законодатель исходит из позиции исключительной государственной собственности на природные ресурсы в целом, на недра и ресурсы недр в частности. Необходимо отметить следующие характерные черты содержания права собственности на недра и ресурсы недр (нефть и газ):

1. Гражданско-правовой оборот участков недр и ресурсов недр (нефти и газа) законодательно ограничен (п.3 ст.129 ГК РФ, ст.1-2 Закона РФ "О недрах"). Что касается ресурсов недр (нефти и газа), то до момента добычи из недр они находятся в государственной собственности и соответственно не могут быть в свободном обороте, после добычи из недр становятся собственностью различных субъектов (государства, юридических лиц...), и в отношении этой части природных ресурсов собственники осуществляют самостоятельно правомочия владения, пользования, распоряжения. Однако, специфика оборота ресурсов недр проявляется в том, что государство регулирует его через систему лицензирования, квотирования и налогообложения.

2. Недра и находящиеся в них полезные ископаемые предоставляются собственником-государством в пользование лишь в порядке, регулируемом законодательством. При этом собственник должен учитывать природоохранные (экологические) требования и запреты, целевое назначение данных объектов, требования закона по рациональному использованию, права и обязанности соседствующих пользователей и т.п. Поскольку недра и ресурсы недр представляют особую экономическую ценность и имеют в определенной мере стратегически важное значение для всего общества, то ясно, что собственник (государство, иные субъекты) в процессе реализации правомочий обязан блюсти общественный интерес: предпринимать меры к обеспечению рационального использования; проводить мероприятия по комплексному изучению; осуществлять надлежащим образом охрану, учет, контроль.

В русле изложенных принципов строится система органов управления государственной собственностью - недрами, ресурсами недр, а также формируются полномочия соответствующих государственных органов.

Согласно статье 114 пункту "г" Конституции РФ от 12 декабря 1993 года управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ; порядок деятельности Правительства должен определяться федеральным конституционным законом.

На сегодняшний день по общему правилу управление государственным имуществом возложено Правительством РФ на Государственный комитет по управлению государственным имуществом.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, определены в статьях 3,4,5 Закона РФ "О недрах".

Компетенция органов местного самоуправления проявляется, в основном, в участии в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков (ст.5 Закона РФ "О недрах").

Анализ названных норм свидетельствует о том, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обозначены в законе в общих чертах. Конкретное содержание правомочий, порядок и пределы их реализации должны регулироваться сопутствующими законами и иными нормативными актами.

Субъекты Российской Федерации осуществляют правомочия собственника на природные ресурсы также в лице соответствующих органов власти и управления.