3.2. Субъекты права собственности на ресурсы недр

Субъект права - один из элементов структуры правоотношения. Под субъектным составом правоотношения понимаются участники правоотношения. Так, в соответствии со статьей 2 ГК РФ участниками гражданских правоотношений являются физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Рассмотрим субъектный состав отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов (полезных ископаемых) из недр. До принятия Закона РФ "О недрах" вопрос о субъектах права собственности решался однозначно: единым и единственным субъектом права государственной социалистической собственности, в том числе на недра и природные ресурсы, признавалось Советское государство, часто отождествляемое с советским народом.

По действующему законодательству субъектами права государственной собственности на недра и ресурсы недр признаются Российская Федерация в целом, субъекты федерации.²

Согласно статье 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В названной статье не содержится признание того, что природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Данный подход законодателя подвергается современными представителями конституционно-правовой науки определенной критике. Так, в частности, В.В. Гребенниковым отмечается, что "в целом содержание статьи 9 Конституции РФ несет на себе отпечаток декларативности, более характерный для предшествующего периода истории России. Ее содержание вызывает ряд вопросов".¹

Следует полностью согласиться с В.В. Гребенниковым в том, что действительно, содержание статьи 9 Конституции РФ носит декларативный характер, не дающий четкого представления о субъектах права собственности на землю и другие природные ресурсы.

О.М. Теплов, Б.Д. Клюкин в книге "Недра и право" называют субъектами права собственности на недра:

- Российскую Федерацию;

- республики в составе Российской Федерации;

- края, области, города Москва и Санкт-Петербург;

- автономную область и автономные округа;

- муниципалитеты.²

Перчик А.И., рассматривая вопросы права собственности на недра и ресурсы недр, отдельно не касается вопроса о субъектах права собственности, оговаривая лишь, что согласно закону Российской Федерации "О недрах" недра и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности.³¹

Действительно, до момента добычи полезных ископаемых все, что содержится в недрах земли и сами недра находятся в государственной собственности. Следовательно, и субъектами отношений собственности в таком случае могут быть государство в лице соответствующих органов и государственные образования, то есть субъекты федерации - республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные округа и автономная область. Муниципальные образования и их органы в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему государственных органов.

Гражданское законодательство (ст.212, 214 ГК РФ 1994 г.) исходит вообще из принципа дозволительности и определяет, что природные ресурсы (полагаем, что в т.ч. недра и ресурсы недр), не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Здесь важно отметить, что, комментируя положения пункта 2 статьи 214 ГК РФ, Е.А. Суханов подчеркивает: "в данной норме закона установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК РФ). С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения частной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством".² В силу положений Закона РФ «О соглашениях о разделе продукции»³ участниками договорных отношений по разделу продукции могут быть иностранные инвесторы. Исходя из изложенного, полагаем, что к субъектам права собственности на недра и ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых (в том числе нефти и газа) можно отнести публичные образования (государство, субъекты РФ, муниципальные образования), юридические лица и граждан.

Субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п.3 ст.214 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Необходимо подчеркнуть следующую специфику участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях собственности на недра и ресурсы недр, в частности нефть и газ. В юридической литературе отмечается, что в ходе экономической реформы в сфере недропользования складывается ориентация на сочетание административных и гражданско-правовых методов регулирования недропользования.² В первом случае отношения собственности построены между участниками (государством и иными субъектами) на властно-императивных началах, во втором - на принципах диспозитивного регулирования и равенства сторон.¹ В первом случае государство, будучи единственным собственником недр и ресурсов недр, (подчеркнем, - до момента добычи полезных ископаемых из недр), в установленном законом порядке предоставляет участки недр лишь в пользование иным субъектам на условиях, определяемых лицензией.

Во втором случае государство выступает как равноправный участник имущественных правоотношений. Примером такого участия государства в отношениях собственности в рассматриваемой сфере является соглашение о разделе продукции, заключение которого регулируется специальным законом «О соглашениях о разделе продукции». Поскольку в статье 76 Конституции РФ вопросы недропользования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, в правоотношениях по предоставлению недр в пользование участвуют и субъекты Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов федерации в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в рассматриваемой сфере, определены статьей 4 Закона РФ «О недрах». Полномочия их заключаются в принятии и совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах; в участии в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр; в разработке и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; в создании и ведении территориальных фондов геологической информации; в распоряжении информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов и др.

Что касается остальных субъектов отношений собственности на недра и ресурсы недр (муниципальных образований, юридических лиц, граждан), то, как было ранее отмечено, они могут выступить участниками рассматриваемых отношений лишь в отношении добытых из недр полезных ископаемых (нефти и газа) в порядке и на условиях, определяемых законом.

Добытые полезные ископаемые (минеральное сырье) могут быть собственностью горного предприятия полностью либо частично (в результате раздела) по условиям лицензионного соглашения.¹ Представляется необходимым определить в законе статус горнопромышленного предприятия как субъекта рассматриваемых правоотношений.

Участие физических лиц в рассматриваемых отношениях видится в нескольких аспектах. Во-первых, приобретение по различным гражданско-правовым основаниям добытых полезных ископаемых (нефти и газа), находящихся в режиме свободной реализации.

Во-вторых, обнаружение полезных ископаемых (можно допустить - нефти и газа) на земельном участке, принадлежащем гражданину на праве собственности, либо обнаружение полезных ископаемых гражданином в иной местности. В проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации в числе участников горных отношений называются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, в том числе специальные субъекты – горные предприятия (горнодобывающее и нефтегазовое). Предлагается дать определение горного предприятия как имущественного комплекса для недропользования и как коммерческой организации – недропользователя. Представляется, что к специальным субъектам должны быть отнесены и перерабатывающие предприятия, в законе следует не только дать понятие горного предприятия как имущественного комплекса, а также необходимо определить права и обязанности участников.

Исходя из изложенного, считаем, что в специальном законодательстве, в частности, в законе РФ "О недрах" должна содержаться статья, определяющая круг субъектов права собственности на ресурсы недр (как находящиеся в недрах Земли, так и извлеченные из них), а также регулирующая права и обязанности участников.