2.2. Законодательство государств ближнего зарубежья: Казахстана, Азербайджана, Кыргызстана, республики Беларусь, Украины

Для проведения сравнения целесообразно также изучение законодательства стран ближнего зарубежья: Казахстана, Азербайджана, Кыргызстана, республики Беларусь, Украины.

В Республике Казахстан действует указ президента, имеющий силу закона от 28 июня 1995 года № 2350 “О нефти”¹. Указ состоит из 11 глав. В главе первой изложены общие положения, в частности, в статье 1 раскрыты основные понятия и термины: месторождение, магистральный трубопровод, недропользователь, нефть и некоторые другие. Установлено, что указ действует в сочетании с Кодексом о недрах и переработке минерального сырья и другими законодательными актами. Важно отметить нормы, определяющие право собственности на нефть. Так, согласно статье 3 указа вся нефть в естественном залегании в недрах является исключительной собственностью Республики. Собственник нефти, поднятой на поверхность, определяется контрактом.

В главе второй регулируется компетенция органов государственного управления в области проведения нефтяных операций: определены полномочия правительства, компетентного органа, местных представительных и исполнительных органов. Третья глава посвящена регламентации конкурса инвестиционных программ на право осуществления нефтяных операций.

В последующих главах урегулированы вопросы лицензирования разведки и добычи, контракты, проведение нефтяных операций, права и обязанности подрядчика, магистральный трубопроводный транспорт, охрана окружающей природной среды, безопасность населения и персонала, коммерческие, правовые условия. Общие правила пользования недрами при разработке нефтяных месторождений содержатся в указе от 27 января 1996 года “О недрах и недропользовании”¹.

Представляет интерес система налогообложения, установленная указом президента Казахстана от 24 апреля 1995 года “О налогах и других обязательных платежах”². Согласно статье 94-1 налогообложение недропользователей разделяется на две модели:

- первая предусматривает уплату всех налогов и других обязательных платежей;

- вторая - уплату (передачу) доли Республики Казахстан по разделу продукции, а также уплату следующих видов налогов и других обязательных платежей: подоходного налога с юридических лиц и налога на чистый доход постоянного учреждения иностранного юридического лица, налога на добавленную стоимость, бонусов, роялти, сбора за государственную регистрацию юридических лиц, сборов за право занятия отдельными видами деятельности, других обязательных платежей.

Введены специальные платежи и налоги недропользования (ст. 94-5) - бонусы: подписной, коммерческого обнаружения; роялти; налог на сверхприбыль; доля республики Казахстан по разделу продукции.

Действуют также подзаконные нормативные акты: Положение о государственной экспертизе недр Республики Казахстан, Положение о геологической информации, находящейся в государственной собственности, и порядке ее использования в учебных, научных, коммерческих и иных целях, Положение о порядке проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах республики Казахстан и другие.

В целом нефтяное законодательство можно охарактеризовать как достаточно развитое. Особо, на наш взгляд, надо отметить факт урегулирования отношений, связанных со сбором, хранением и использованием геологической информации: дано определение информации о недрах, выделены виды и уровни, установлены условия предоставления информации в пользование и порядок передачи, определения стоимости информации. В пункте 4 Положения содержится важное правило о том, что при прекращении действия контракта информация о недрах переходит в собственность государства, при этом недропользователь обязан безвозмездно передать уполномоченному органу все документы и иные материальные носители информации о недрах. В этой норме законодатель учитывает интересы государства как собственника недр и ресурсов. Подобная норма, на наш взгляд, необходима в российском законодательстве. Надо отметить также преобладание публично-правового подхода, проявляющееся в регулировании налогообложения (введение, в частности, налога на сверхприбыль); установлении правил по лицензированию, охране окружающей среды, безопасности населения, транспортировке нефти, а также в учете интересов государства в сфере сбора, хранения и использования информации о недрах.

Отношения в сфере поиска, разведки, добычи и использования нефти и газа регламентируется законом Азербайджанской республики “О недрах”, законом “Об использовании энергетических ресурсов” от 30 мая 1996 года.

В первой главе закона о недрах определены общие положения. В статье 1 даются основные термины и понятия, такие, как недра, отношения недропользования, полезные ископаемые, общераспространенные полезные ископаемые, техногенные образования, керн, горный отвод. В сравнении с российским законом сформулировано несколько расширенное определение недр, указывается, что недра состоят из горных пород, минерально-сырьевых ресурсов, энергоносителей (нефти, газа и т.д.), природных и искусственных полостей, геологических и техногенных образований. Полезные ископаемые определяются как природные минеральные образования земной коры, используемые в сфере материального производства. Под горным отводом понимаются границы недр, представленных в пользование юридическим и физическим лицам с целью добычи полезных ископаемых, а также строительства не связанных с ними подземных сооружений. В статье 2 четко определены принципы недропользования – обеспечение рационального, комплексного и безопасного использования недр; обеспечение охраны окружающей среды; расширение и упрочение минерально-сырьевой базы; гласности недропользования; создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в недропользование; платности недропользования.

Интересна норма о праве собственности на недра, в соответствии с которой недра принадлежат Азербайджанской Республике без нарушения прав каких-либо физических и юридических лиц. Так же, как в российском законе, определяется единый государственный фонд недр. В следующих главах определяются основы пользования недрами, рациональное использование и охрана недр, геологическое изучение.

В целом структура закона близка к структуре российского закона о недрах. В целях применения закона президентом Азербайджана издан указ от 27 апреля 1998 года, в котором установлены требования по приведению действующих нормативно-правовых актов в соответствие с законом о недрах.

В законе «Об использовании энергоресурсов» определяются правовые, экономические и социальные основы государственной политики в области использования энергетических ресурсов. К энергетическим ресурсам относятся энергии нефти, нефтепродуктов, газа, электричества, тепла, вод и атома, возобновляемые и другие носители энергии, которые используются при существующем уровне развития техники.

Важно отметить, что в статье 3 закона определены основные принципы государственной политики в области использования энергетических ресурсов, в том числе: осуществление государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц в области энергоснабжения путем применения экономических и административных мер; приоритетности требований энергосбережения, применения механизмов экономического и правового стимулирования при осуществлении деятельности, связанной с производством (добычей), переработкой, транспортировкой, хранением и использованием энергетических ресурсов. В законе определены объекты, субъекты отношений. Существенно то, что специально в статье 6 предусматривается разработка и принятие общегосударственных, местных и других программ по эффективному использованию энергетических ресурсов.

Глава вторая полностью посвящена основам государственного регулирования в области использования энергетических ресурсов. Представляется разумным и объективно оправданным законодательное определение рамок государственного регулирования использования энергетических ресурсов, в том числе нефти и газа.

Интересным является формирование в ряду других экономических и финансовых механизмов использования энергетических ресурсов специального фонда рационального энергопотребления (ст. 143 закона). В законе содержатся правила учета, отчетности и государственного надзора в области использования энергетических ресурсов.

В правовом регулировании нефтегазовых отношений законодательство Азербайджана, на наш взгляд, выглядит наиболее развитым. Во-первых, в силу того, что принят и действует общий закон “Об использовании энергоресурсов”, который четко определяет рамки государственного регулирования, а также устанавливает правило о принятии общегосударственных, местных и других программ по эффективному использованию энергетических ресурсов.

Во-вторых, реализация закона о недрах осуществляется посредством издания подзаконных нормативных актов, например, указа от 27 апреля 1998 года по приведению действующих нормативно-правовых актов в соответствие с законом о недрах.

Эти рациональные подходы должны быть восприняты российским законодательством. Нам представляется также необходимым разработать и принять российский закон “Об использовании энергетических ресурсов”.

Законодательство Кыргызской Республики представлено законом “О недрах” (в ред. от 21.07.1999 г. № 82), законом “О нефти и газе”, “Об энергетике”.

Закон “О недрах” состоит из 8 разделов, 48 статей. В разделе 1 “Общие положения” определена сфера применения закона, даны основные понятия: «недра», «полезные ископаемые», «месторождения полезных ископаемых», «пользование недрами», «недропользователь», «геологический отвод», «земельный отвод», «горный отвод», «балансовые запасы», «плата за пользование недрами», «лицензия», «лицензионное соглашение» и некоторые другие. В сравнении с другими рассмотренными законами разработан подробный понятийный аппарат.

В разделе II определяются собственность и полномочия при пользовании недрами. Недра могут быть в государственной, коммунальной, частной и иной форме собственности (ст. 4 закона). При этом делается оговорка, что в коммунальной, частной и иной форме собственности могут быть только мелкие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, выходящие на дневную поверхность на земельных участках собственников. В разделе III определяются основания и порядок пользования недрами. Специальный раздел посвящен отношениям между недропользователями и владельцами земельных прав. Регулируются также отношения, связанные с государственным участием при пользовании недрами, при этом уделяется внимание государственному учету запасов полезных ископаемых, учету извлекаемых, перерабатываемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений (ст. 27 раздела V). Отдельно регламентируются налоги и платежи при пользовании недрами (раздел VI); разрешение споров и ответственность (раздел VII). В разделе VIII содержатся заключительные положения.

Специальный закон Кыргызской Республики “О нефти и газе” состоит из 40 статей. Необходимо отметить, что закон отличается детальной регламентацией отношений. Дано понятие нефтегазовой отрасли как составной части промышленности, включающей комплекс организационных, технических, технологических процессов, связанных с поисками, разведкой, разработкой (добычей), хранением, переработкой, транспортировкой и продажей нефти, газа и продуктов их переработки. Определены также недра (норма корреспондирует с соответствующей нормой закона “О недрах”); полезные ископаемые, геологический отвод, земельный отвод, горный отвод, нефтегазовая отрасль, деятельность в нефтегазовой отрасли, плата за пользование недрами, природный газ, месторождения нефти и природного газа, лицензия, лицензионное соглашение, трубопровод, сервитут и некоторые другие.

Объявлено, что все геологические ресурсы нефти и природного газа, залегающие в недрах Кыргызской Республики, являются исключительной собственностью государства. Определены формы деятельности в нефтегазовой отрасли (ст. 5); полномочия правительства. Статьей 8 закона предусматривается концессия на деятельность в нефтегазовой отрасли в соответствии с законами “О концессиях и иностранных концессионных предприятиях в Кыргызской Республике” и “О государственных закупках товаров, работ и услуг”.

В группе статей (ст.ст.10-20) регламентируются виды, порядок выдачи лицензий, порядок заключения лицензионного соглашения.

В статье 21 установлено приоритетное право на приобретение нефти, газа и продуктов переработки Кыргызской Республикой. Статья 24 регулирует обмен информацией и требования к отчетности. К сожалению, в законе не фиксируются отношения, связанные со сбором, хранением, обработкой, использованием информации о недрах. В последующих нормах регулируются сервитуты; отношения между лицензиатом и владельцем земельных прав; отношения в сфере транспортировки трубопроводным транспортом; содержится специальная норма о защите прав потребителей.

В статье 33 устанавливается, что правительство регулирует: экономически обоснованные и социально ориентированные цены на нефть, природный газ и продукты их переработки; политику демонополизации лицензиатов, осуществляющих продажу нефти, газа и продуктов их переработки, содействует развитию конкуренции, обеспечивая равные возможности и условия доступа всех конкурентов к деятельности в нефтегазовой отрасли. По налогам и платежам содержится бланкетная норма, отсылающая к Налоговому кодексу. Регламентируются также отношения по государственному контролю за защитой окружающей среды и безопасным ведением работ; межгосударственные отношения, ответственность лицензиата за нарушение законодательства; порядок разрешения споров.

В Кыргызской республике с 1996 года действует закон “Об энергетике”¹, в котором определены основные принципы организации и регулирования хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе; целями закона являются повышение экономической эффективности и надежности функционирования топливно-энергетического комплекса, защита интересов потребителей и производителей. В статье 3 закона содержатся определения терминов: «возобновляемые энергетические ресурсы»; «вторичные энергетические ресурсы; деятельность в топливно-энергетическом комплексе»; «отрасль топливно-энергетического; первичные энергетические ресурсы»; «предприятия топливно-энергетического комплекса; соглашение о деятельности»; «топливно-энергетический комплекс»; «энергетические продукты»; «энергосбережение»; «энергетические услуги». Объявлена исключительная государственная собственность на все первичные энергетические ресурсы. В соответствии со статьей 8 создано постоянно действующее государственное агентство по энергетике при правительстве Кыргызской Республики, действующее на принципах предотвращения негативных последствий монополистической деятельности в ТЭК, а также поощрения развития рынков энергии и появления конкурирующих производителей. В соответствии с принципами деятельности определены функции: выдача лицензий, установление экономически обоснованных и социально приемлемых механизмов цено- и тарифообразования и другие (ст.9 закона). В статье 13 предусмотрено принятие национальной энергетической программы, целью которой является определение основных направлений развития каждой отрасли топливно-энергетического комплекса.

В целом закон, конечно, имеет рамочный характер, то есть определяет основные принципы, цели, процедуры регулирования хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе. В любом случае такой закон необходим, он создает фундамент, определяет рамки, принципы регламентации предпринимательской деятельности в отраслях ТЭК, в том числе в нефтегазовом секторе, отражает осознание законодателем социально-экономической значимости отраслей ТЭК для государства в целом, его населения, а также усиливает публично-правовые начала в регулировании рассматриваемых общественных отношений.

К сожалению, надо заметить, что в России такой закон пока не принят. Скорейшее принятие аналогичного закона, на наш взгляд, необходимо в совокупности с другими специальными законами в целях установления надежного правового обеспечения развития предпринимательства в нефтегазовой отрасли топливно-энергетического комплекса.

В целом нефтегазовое законодательство Кыргызской Республики характеризуется сохранением публично-правовых начал, проявляющихся в объявлении государственной собственности на нефтегазовые ресурсы; государственном регулировании экономически обоснованных и социально-ориентированных цен на нефть; антимонопольном регулировании; регламентации государственного контроля охраны и защиты окружающей среды; безопасного ведения работ и др.

В Республике Беларусь принят 13 ноября 1997 года Кодекс о недрах, состоящий из 11 разделов, 60 статей. В первом разделе содержатся основные понятия и определения: «недра», «полезные ископаемые», «месторождения полезных ископаемых», «минерально-сырьевая база», «горное предприятие». Надо отметить, что в других изученных законах, в т.ч. и в российском, определена минерально-сырьевой базы и горного предприятия не встречаются. Видимо, следует ввести в российский закон такие категории.

Недра объявлены исключительной собственностью государства. Особо надо отметить раздел V “Государственная регистрация и государственный учет пользования недрами. Государственная экспертиза геологической информации”. Здесь содержатся нормы, регламентирующие ведение государственного кадастра, баланса запасов полезных ископаемых, правовой режим геологической информации. Правила о геологической информации также выгодно отличаются по содержанию от норм законов других государств с точки зрения соблюдения публичных интересов. В частности, совершенно правильно, на наш взгляд, определено, что геологическая информация относится к информационным ресурсам государственного значения и к республиканской собственности. Все пользователи недр в установленном порядке должны направлять информацию в государственный геологический фонд. Геологическая информация подлежит государственной экспертизе и утверждению.

В Украине действует Кодекс о недрах от 27 июля 1994 года. Кодекс состоит из 9 разделов, 69 статей. В общих положениях нет статьи, определяющей основные термины и понятия. Недра объявлены исключительной собственностью народа Украины. В главах 2-3 определяются виды пользования недрами, порядок предоставления, права и обязанности. Недостаточно норм по государственной регистрации и учету работ по геологическому изучению недр по геологической информации всего одна статья 39, состоящая из трех небольших частей. Принят также закон «О нефти и газе» (Ведомости Верховного Суда Украины. – 2001. - №50.- Ст.262).

Закон состоит из XI разделов, в которых определяются основные правовые, экономические и организационные основы деятельности нефтегазовой отрасли Украины. Он регулирует отношения, связанные с особенностями пользования нефтегазоносными недрами, добычей, транспортированием, хранением и использованием нефти, газа и продуктов их переработки в целях обеспечения энергетической безопасности Украины, развитием конкурентных отношений в нефтегазовой отрасли, защитой прав всех субъектов отношений, возникающих в связи с геологическим изучением нефтегазоносности недр, разработкой месторождений нефти и газа, переработкой нефти и газа, хранением, транспортированием и реализацией нефти, газа и продуктов их переработки, потребителями нефти и газа и работниками отрасли.

В первом разделе «Общие положения» даны определения основных терминов, установлена сфера действия закона, определены принципы государственной политики в нефтегазовой отрасли. Во втором разделе изложены общие положения о государственном управлении и регулировании нефтегазовой отрасли. В третьем разделе определены полномочия органов местного самоуправления. В четвертом разделе изложены особенности правоотношений в сфере пользования нефтегазоносными недрами. Так, в статье 10 установлено, что право собственности на природные ресурсы нефти и газа, находящиеся в пределах территории Украины, ее территориальных вод и исключительной (морской) экономической зоны, принадлежат украинскому народу.

Нефть и газ, добытые пользователем нефтегазоносных недр или возвращённые в недра для хранения, технологических целей или предотвращения их уничтожения, принадлежат пользователю нефтегазоносными недрами, если иное не предусмотрено настоящим законом или соглашением об условиях пользования нефтегазоносными недрами. В последующих статьях определен порядок предоставления специальных разрешений на пользование нефтегазоносными недрами. В пятом разделе установлены особенности правоотношений в сфере геологического изучения нефтегазоносности недр. В разделе VI регламентируются организационные основы разработки месторождений нефти и газа. В специальных разделах содержатся нормы, регулирующие отношения в сфере осуществления хранения нефти, газа, нефтепродуктов (раздел VII); в сфере транспортировки (раздел VIII); в сфере охраны окружающей среды (раздел IX). В десятом разделе регулируются отдельные вопросы охраны объектов нефтегазовой отрасли, а также особенности условий труда в нефтегазовой отрасли и ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность в нефтегазовой сфере. В последнем, ХI разделе, содержатся заключительные положения.

В декабре 1999 года принята и введена в действие Инструкция о содержании, оформлении и порядке представления в ДКЗ Украины материалов геолого-экономической оценки месторождений нефти и газа; с введением этой инструкции не применяется “Инструкция о содержании, оформлении и порядке представления в ГКЗ СССР материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов”, утвержденная Председателем ГКЗ СССР 26 августа 1983 года.

Анализ изученных нормативных правовых актов отдельных государств ближнего зарубежья позволяет сделать следующие выводы:

1. В связи с тем, что нефтегазовые отношения являются частью топливно-энергетической системы государства, основой нефтегазового законодательства должен быть общий закон об использовании энергетических ресурсов (либо об энергетике), в котором устанавливаются основные принципы, цели, процедуры организации и регулирования хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе, в том числе в нефтегазовом секторе, фиксируются публично-правовые начала регулирования отношений в ТЭК.

2. Целесообразным представляется принятие специального закона “О нефти и газе”, как, например, в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане. В этом законе должны содержаться специальные понятия и термины, в том числе технические, вовлеченные в правовой оборот; а также должны быть урегулированы отношения по предоставлению в пользование нефтегазоносных недр; отрегулированы полномочия соответствующих органов в сфере поиска, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа.