Процедура законотворчества

В большинстве случаев в основе новых законодательных актов лежит законопроект, внесенный правительством. Ежегодно Риксдаг рассматривает примерно 200 законопроектов правительства и около 3000 депутатских предложений.

До того, как правительство вносит свой законопроект в Риксдаг для рассмотрения, вопрос проходит подготовку в исследовательских группах, а затем в различных ведомствах, организациях и т.п., деятельность которых может затрагивать готовящиеся предложения правительства. Полученные в этом процессе мнения и замечания учитываются правительством при разработке законопроекта. Этот механизм дает важную возможность различным общественным группам влиять на формирование политики.

Если законопроект, который хочет разработать правительство имеет особую важность, оно может созвать исследовательскую комиссию (utrеdning). В комиссию могут входить члены Риксдага, представители организаций рабочих и работодателей, члены других организаций, заинтересованных в обсуждаемом вопросе, ученые и представители административных органов. Обычно такая комиссия состоит из 5-10 человек и работает 1-2 года, а то и больше. Чаще всего члены комиссии приходят к единому мнению по принципиальным вопросам, а результатом их работы является письменный доклад, который публикуется и рассылается административным учреждениям и неправительственным организациям для внесения замечаний. Полученный таким образом материал правительство и использует для составления законопроекта.

Более принципиальные законопроекты кроме того направляются в специальный юридический орган, Законодательный совет, в состав которого входят судьи из судов высшей инстанции страны. Основная задача этого совета - обеспечение соответствия законопроектов правительства основным законам страны, а также другому действующему законодательству.

Когда на рассмотрение Риксдага вносится правительственный законопроект или иной вопрос, палата направляет его в одну из постоянных комиссий.

Результаты обсуждений в постоянных комиссиях публикуются в виде докладов, в которых отражены предложения к принятию Риксдагом, за которые высказались большинство членов комиссии, а также контрпредложения оппозиционных партий, которые излагаются в особом мнении к предложению.

Когда доклад постоянной комиссии составлен и передан на рассмотрение Риксдага, депутатам дается срок в несколько дней на ознакомление с докладом до того, как он выносится на обсуждение в палате под руководством председателя. Депутаты проводят дебаты и принимают решения по вопросам в ходе рабочего пленума. Если мнения депутатов расходятся перед принятием решения, вопрос может быть вынесен на голосование.

Для принятия закона требуется, чтобы за данный законопроект проголосовало большинство депутатов Риксдага. Затем закон издается, что является прерогативой правительства. Законопроекты, принятые парламентом, не нуждаются в королевском одобрении. Король, согласно конституции, не обладает правом вето.

Т.к. нельзя допустить, чтобы случай повлиял на принятие решений, то партиями согласована система взаимозачета голосов. Если депутат отсутствует по уважительной причине, соотношение сил между партиями не меняется. Если депутат должен отлучиться на месяц или более, вместо него привлекают заместителя.

Риксдаг не может принять представленный на окончательное решение (отложенный) проект основного закона, если он несовместим с другим представленным на окончательное решение (отложенным) проектом основного закона, не отклонив одновременно законопроект, который принят первоначально.

По представленному на окончательное решение (отложенному) законопроекту может проводиться народное голосование, если требование об этом выдвинуто не менее чем одной десятой частью всех членов Риксдага и не менее чем одной третью голосующих за одобрение этого требования

Народное голосование должно проводиться одновременно с выборами в Риксдаг. Во время голосования лица, имеющие право голоса, могут высказаться за одобрение проекта основного закона, который направлен на окончательное решение (отложенного проекта), либо против него. Правительство также может принимать некоторые нормативные акты (правительственные постановления) самостоятельно. Все законы и постановления затем публикуются в Полном собрании законов Швеции.

Статья 7. Местное самоуправление

Швеция имеет три уровня государственной власти: национальный, региональный и местный. Кроме того, после вступления Швеции в Европейский Союз, к ним прибавился четвертый уровень власти – европейский. На всеобщих парламентских выборах раз в четыре года шведы выбирают своих представителей в законодательные органы национального, регионального и местного уровня..

Национальный уровень

На национальном уровне законодательная ветвь власти представлена шведским парламентом – Риксдагом. Новые законопроекты представляются в Риксдаг правительством, которое также проводит в жизнь решения парламента. Правительству в его работе помогают различные правительственные учреждения, включая министерства, около 300 центральных национальных агентств (ведомств) и других органов.

Региональный уровень

Швеция административно делится на 21 регион. Политические задачи на этом уровне выполняются, с одной стороны, Советом региона (ландстинг), члены которого напрямую выбираются населением данного региона, и Администрацией региона, являющейся исполнительным органом власти на данной территории.

Местный уровень

В Швеции 290 муниципалитетов. У каждого муниципалитета есть выборное законодательное собрание (Совет муниципалитета), принимающее решения на местном уровне. Совет муниципалитета назначает Исполнительный совет, который возглавляет и координирует работу муниципалитета.

Европейский уровень

После встепления в Европейский Союз в 1995, Швеция имеет четвертый уровень власти – Европейский уровень. Швеция является субъектом европейского законодательства и принимает участие в законодательном процессе, в создании и принятии законопроектов. Швеция представлена правительством в Европейском Совете Министров, являющемся верхней палатой Европейского Парламента.

Распределение полномочий между уровнями власти.

Шведская конституция содержит положение о разделении и взаимодействии законодательной (в шведской терминологии – принимающей решения) и исполнительной властей. Шведский закон о местном самоуправлении 1992 года определяет административное деление на муниципалитеты и организацию и полномочия местных органов власти, законодательных и исполнительных. Распределение полномочий между центральной властью и муниципалитетами менялось с течением времени. Полномочия постепенно передавались от центра на местный уровень их демократических соображений. На уровне муниципалитета легче поддерживать постоянный контакт между властью и отдельным человеком.

Правительство создало парламентский комитет, Комитет по обязанностям общественного сектора (the Committee on Public Sector Responsibilities), которым вменяется в обязанность контролировать разделение полномочий между различными уровнями власти.

Швеция обладает богатым опытом организации местного самоуправления, накопленным ещё с древних времен. Уже в средние века в городах и сёлах этого государства сформировалась целостная самоуправляющаяся система. Уже тогда государство законодательно гарантировало личную и хозяйственную свободу крестьян, а также их право влиять на разрешение вопросов общегосударственного значения. Вскоре постепенно местное самоуправление проникло не только в светскую, но и в церковно-религиозную сферу шведского общества. Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги.

В настоящее время административно-территориальное деление Швеции трёхступенчатое: государственный уровень, региональный и местный, соответственно (24 лена-23 ландстинга-288 коммун).

На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются Риксдаг, Кабинет Министров, министерства и специализированные государственные агентства. На региональном уровне параллельно функционируют губернатор, возглавляющий Административный Совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и Региональное собрание, формирующеей свой Исполнительный Комитет, с другой стороны, а также администрации и службы государства. На первичном уровне параллельно Муниципальному собранию функционируют местные органы исполнительной власти.

Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны.

Можно выделить следующие принципы местного самоуправления Швеции:

обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган;

органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги.

Что касается разграничения полномочий между центром и местной властью, то в Швеции закон определяет (и тем самым ограничивает) только полномочия органов государственной власти. Так, на государственном уровне решаются вопросы строительства дорог, железных дорог, организация центров занятости, охрана общественного порядка. Все остальные вопросы попадают под сферу ответственности местных органов власти. В этом состоит коренное отличие от российской системы, где законодательство устанавливает перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов местной власти, оставляя, таким образом, большую сферу ответственности государственной власти.

Подобный подход в законодательстве предопределяет, таким образом, широкие полномочия шведского муниципалитета. В то же время шведское законодательство ограничивает поле для злоупотреблений.

Во-первых, коммуны не обладают правом свободно продавать муниципальную собственность для обеспечения текущих расходов, или брать займы для финансирования административно-производственных затрат.

Во-вторых, хотя муниципальный бюджет включает точно подсчитанный итог, баланс и анализ финансирования, поправок к которым больше быть не может. Одновременно с бюджетом принимается решение о размере муниципального налога. Кроме того, к бюджету обязательно прилагается план экономического развития на трехлетний период и план деятельности коммун.

В-третьих, муниципальная собственность не может быть отдана под залог, из-за чего, в частности, шведская коммуна по определению не может быть банкротом.

В-четвертых, контрольно-ревизионная деятельность является инструментом внутреннего демократического контроля. Ее осуществляют не профессионалы, а выборные представители, в помощь которым назначаются профессиональные аудиторы.

В-пятых, по итогам ежегодного отчета собрание имеет право освободить отдельных избранных представителей или комитет в целом от выполнения обязанностей.

Довольно проста структура органов местного самоуправления. Её составляют муниципальные собрания, которые избираются населением, при этом количество депутатов зависит от численности населения. Минимальное число депутатов устанавливается законом о местном самоуправлении.

Муниципальное собрание формирует из своего состава исполнительный комитет, а также профильные комитеты. Обязательным является наличие в структуре контрольного органа, который создается из депутатов совета и ему подчиняется.

Государственное регулирование местного самоуправления осуществляется посредством законодательства. Проводится наблюдение со стороны государственных отраслевых ведомств. Замечания этих органов имеют рекомендательный характер, то есть муниципальный совет вправе не учитывать их. Решения муниципального собрания могут быть отменены административным судом только на основании обращения жителей.

В Швеции значительную роль имеет межмуниципальное сотрудничество. Все муниципалитеты объединены в ассоциацию. Основная задача ассоциаций - отстаивание интересов местного самоуправления. Это достигается путем участия в подготовке принимаемых государством решений. Важным направлением деятельности является оказание работающими в ассоциации специалистами консультативной помощи муниципальным образованиям.

Доходы муниципальных образований формируются в основном за счет подоходного налога, который составляет 65% бюджета. Указанный налог устанавливается и в муниципалитетах, и в ландстингах. В государственный бюджет налог взимается только в том случае, когда годовой доход гражданина превышает 300 000 крон.

Примерно 15% доходов муниципальных образований составляют государственные трансферты. Существуют общие дотации, направленные на финансовое выравнивание, которое осуществляется в соответствии с законодательством. Основными критериями, в соответствии с которыми проводится процесс выравнивания, являются налоговый потенциал муниципального образования и разница в затратах муниципального образования на каждого жителя в зависимости от географических, социальных, демографических факторов. При определении указанной разницы просчитывается каждое направление деятельности муниципального образования. В ходе финансового выравнивания определяется средний уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований, затем из доходов муниципальных образований, имеющих уровень выше среднего, изымается часть средств, которая используется для дотаций муниципальным образованиям, имеющим уровень ниже среднего. Помимо общих дотаций муниципальным образованиям предоставляются целевые дотации. Кроме того, у местных органов власти есть право обращаться в Министерство финансов для оказания экстренной помощи. Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

19