Питання 5. Регламентовані форми участі громадськості в прийнятті рішень, що стосуються питань довкілля

У державі відсутні загальні процедури консультацій з громадськістю та усіма зацікавленими сторонами щодо питань, які стосуються довкілля, починаючи з ранньої стадії інформування про підготовку політики, планів і програм, які б дозволили узгоджувати напрямки розвитку та вдосконалювати політику.

Фахівці в системі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України відповідно до вимог Оргуської конвенції підготували Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України в зв’язку з ратифікацією Україною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в ухвалення рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища». Він затверджений Верховною Радою України 28 листопада 2002 р. за № 254-IV.

Для розроблення реальних механізмів виконання Оргуської конвенції Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало проекти двох постанов Кабінету Міністрів України про затвердження двох положень, які сприяли б виконанню вимог Оргуської конвенції всіма зацікавленими органами виконавчої влади. Однак за рекомендацією Кабінету Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало замість постанов два накази від 18 грудня 2003 р. за №№ 168, 169 «Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» і «Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації» і зареєструвало в Мін’юсті України 4 лютого 2004 р. за №№ 155/8754 і 156/8755.

Для розроблення реальних механізмів виконання Оргуської конвенції Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало проекти двох постанов Кабінету Міністрів України про затвердження двох положень, які сприяли б виконанню вимог Оргуської конвенції всіма зацікавленими органами виконавчої влади. Однак за рекомендацією Кабінету Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало замість постанов два накази від 18 грудня 2003 р. за №№ 168, 169 «Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» і «Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації» і зареєструвало в Мін’юсті України 4 лютого 2004 р. за №№ 155/8754 і 156/8755.

Після вступу Оргуської конвенції в силу в Україні активізувалися дії органів виконавчої влади щодо створення відкритої інформаційної системи. Були створені веб-портали Кабінету Міністрів і органів виконавчої влади, що розширило можливості доступу населення до інформації про їхню роботу не тільки за допомогою преси, радіо і телебачення.

Для створення умов збирання, обробки й аналізу екологічної інформації та інформування громадськості було затверджено низку нормативно-правових документів: Постанова Верховної Ради України від 04.11.04 р. № 2169-IV «Про інформування громадськості з питань, що стосуються навколишнього середовища», та Доручення Прем’єр-Міністра України від 17.11.2004 р. без/№ «До постанови Верховної Ради України від 4 листопада 2004 р. № 2169-IV», якими передбачено розробку і затвердження до 30 грудня 2004 р. двох Положень: «Про щоквартальне інформування населення через засоби масової інформації про об’єкти, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища (10 об’єктів)», і «Про мережу загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи». Початок функціонування мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи заплановано на 2005 р. але така система створена не була.

Для вдосконалення в Україні централізованої структури ухвалення рішень на державному рівні і децентралізованої – на регіональному й місцевому рівнях за участю громадськості затверджені наступні державні документи:

- Указ Президента України від 31 липня 2004 р. «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики»;

- Постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378 «Деякі питання забезпечення участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики».

У згаданому вище Указі Президента України Кабінету Міністрів України доручалося:

– розробити і затвердити порядок проведення консультацій з громадськістю;

– створити Громадські ради при органах виконавчої влади всіх рівнів і органах місцевого самоврядування;

– роз’яснити в засобах масової інформації зміст законодавства про участь громадськості;

– організувати підвищення кваліфікації в напрямі глибокого вивчення сучасних комунікативних технологій;

– доручити Держкомітету телебачення і радіомовлення України завершити розроблення рекомендацій для органів виконавчої влади всіх рівнів щодо порядку обробки пропозицій громадськості, опублікованих у засобах масової інформації, а також отриманих під час проведення консультацій з громадськістю;

– рекомендувати органам місцевого самоврядування вжити додаткових заходів для розширення участі громадян і їх об’єднань в обговоренні та вирішенні важливих питань місцевого значення.

З метою створення нормативно-правової бази для реальної участі громадськості в ухваленні екологічно важливих рішень були затверджені:

- Постанова Кабінету Міністрів України від 18 травня 2005 р. № 356 «Про додаткові заходи щодо залучення громадськості до участі в управлінні державними справами»;

- Указ Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276/2005 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»;

- Доручення Прем’єр-Міністра України від 24 вересня 2005 р. № 48164/1/1-05 «До Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276/2005 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Суть проблеми полягає в тому, що Оргуська конвенція стосується всіх органів влади і кожного громадянина України і не належить до сфери діяльності виключно системи Мінприроди. Конвенція запроваджує принципи і підходи, але не механізми і процедури. На жаль, спроба затвердити Постановою Кабінету Міністрів України Положення про порядок надання екологічної інформації та Положення про участь громадськості в прийнятті рішень (у сфері охорони довкілля) не дістала підтримки в 2003 році, тому ці положення були затверджені Наказами Мінприроди і їхня дія щодо інших органів влади значно послаблена. Водночас ці положення регламентують процедури дотримання вимог Оргуської конвенції у відповідних частинах, хоча, що стосується питань участі громадськості, то пропонована форма «громадських обговорень» не є вичерпною хоча б тому, що не регламентує таку форму як громадські слухання. У Постанові Кабінету Міністрів № 1378 від 15.10.2004 «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики», якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, однією з форм громадського обговорення є громадські слухання, які останнім часом активно використовуються органами влади в якості форми громадського обговорення при будівництві екологічно небезпечних об'єктів. Але і в постанові КМУ № 1378 регламент підготовки і проведення громадських слухань відсутній.

Таким чином, існує проблема розмежування понять громадського обговорення як процесу, який може включати різні форми участі громадськості, та громадського обговорення як заходу (громадських слухань, круглого столу чи конференції тощо).

Крім відсутності чітких процедур підготовки, проведення обговорень і врахування різних думок, існують такі глобальні проблеми як неприйняття альтернативних позицій, а в процесі підготовки рішення - їх недостатнє вивчення або ігнорування. Особливо якщо така альтернатива щодо рішення, яке знаходиться поза компетенцією Мінприроди, надходить від природоохоронних громадських організацій, сфера діяльності яких сьогодні штучно звужена внаслідок як загальної низької екологічної культури в суспільстві, так і недосконалості нормативно-законодавчого забезпечення в Україні. Ідеться не про реальну сферу діяльності, яка у сучасних екологічних неурядових організацій України є досить глобальною, а про її викривлене сприйняття владою, групами впливу, суспільством.

До чого це призводить, найкраще можна проілюструвати на прикладі кампанії; природоохоронних громадських організацій за розгляд альтернативних підходів при підготовці Енергетичної стратегії України до 2030 року (далі - Стратегія). Низка провідних громадських природоохоронних організацій, коли дізналася про підготовку стратегії, заснованої на стрімкому розвитку атомної енергетики в Україні (влітку 2005 року стало відомо, що планується будівництво 22 нових реакторів), почала вимагати від уряду підготувати та розглянути альтернативні сценарії розвитку паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) і взяти за основу не ядерні реактори, а потенціал енергозбереження, енергоефективності та відновлюваних джерел енергії. Крім того, екологічна громадськість протестувала проти порушення вимог Оргуської конвенції, за якою питання ПЕК стосуються довкілля і повинні обговорюватися з громадськістю. Відповідно до Конвенції, держава повинна інформувати та забезпечувати можливість участі зацікавленої громадськості вже на ранньому етапі підготовки політичних документів. Після серії акцій протесту, публічних виступів, публікацій, прес-конференцій група неурядових організацій (НУО) підготувала Концепцію неатомного розвитку енергетичного сектора України (далі - Концепція), в якій продемонструвала один з можливих сценаріїв розвитку ПЕК без нових реакторів. Після широкого розповсюдження Концепції в суспільстві почався діалог щодо доцільності запропонованого Стратегією сценарію, але це відбулося вже після її затвердження на безальтернативних засадах.

Другим яскравим прикладом є процес прийняття Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року. Документ проголошує пріоритети співпраці з громадськістю і при цьому приймався з порушеннями процедури його обговорення. В додатку наведено лист звернення громадських організації до Прем’єр міністра України та до Мінприроди (Додаток А).