- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Отстранение губернаторов от должности
Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмешательства является право отстранения от должности губернаторов.
В 1991 — 1996 гг. губернаторы почти всех краев, областей, автономной области и автономных округов назначались президентом. Последнее назначение губернатора перед переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской области в 1997 г. Назначения производились даже в некоторых республиках (в Карачаево-Черкесии, а также в Чечне с ее совершенно особой политической ситуацией). Соответственно на том этапе проблема применения такой санкции не существовала: при необходимости президент мог легко уволить регионального руководителя.
Ситуация резко изменилась при переходе к выборности губернаторов. Началась проработка правового механизма отстранения от должности всенародно избранного губернатора как важнейшей федеральной санкции.
6 При этом генеральный прокурор освобождает от должности региональных, городских и районных прокуроров без согласования с регион&пьными властями.
505
¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России
Первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных губернаторов возникли еще в 1993 г. В апреле 1993 г. в ряде областей прошли губерна-наторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско-октябрьского политического кризиса 1993 г. оказались на стороне оппозиции. В результате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Амурской области А. Сурата и губернатора Брянской области Ю. Лодкина, избранных народом. Губернатор Брянской области некоторое время пытался доказать неправомочность такого увольнения, но ему это не удалось. Важно отметить, что все эти события происходили в отсутствие разработанной правовой базы и в период, когда губернаторы назначались президентом (а выборы в немногочисленных областях являлись исключением).
Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в отношении всенародно избранных губернаторов приобретает огромное значение. Все регионы переходят к выборности губернаторов, и центр ощущает потребность в создании рычагов кадрового контроля. Примечательным сюжетом стала дискуссия 1997 г. по поводу Приморского края. Тогда рассматривался вариант отстранения от должности губернатора Е. Наздратенко, избранного народом в декабре 1995 г. Однако президент так и не принял соответствующего решения. Оно, кстати, было принято в отношении главного политического противника Е. Наздратенко — мэра Владивостока В. Черепкова, отстраненного от должности президентским указом в декабре 1998 г.7.
Но все эти прецеденты и дискуссии связаны с периодом, когда правовая база применения федеральных санкций практически отсутствовала. Федеральный центр время от времени оперировал таким понятием, как ответственность глав региональных администраций перед центром. Прослеживалось стремление создать легальный механизм отстранения от должности всенародно избранных губернаторов.
Создание системы федеральных санкций в отношении выборных губернаторов происходит только в июле 2000 г. с принятием поправок к федеральному закону. Этот закон впервые официально вводит норму ответственности органов государственной власти субъектов. Была разработана процедура, в соответствии с которой выборный губернатор может быть отстранен от должности. Эта процедура выглядела следующим образом.
Поводом для возможного применения федеральной санкции является издание региональным руководителем нормативного правового акта, противоречащего Конституции и федеральным законам.
В первом случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или ино-
7 В. Черепков безрезультатно пытался оспорить сиое увольнение и суде.
506
¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (/ядерального вмешательства и централизованного контроля
го установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.
В другом случае сам президент в соответствии со своим конституционным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Региональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или изменения этого нормативного акта.
В обеих ситуациях президент получает право вынести региональному руководителю предупреждение (если только во второй ситуации глава региона не успел обратиться в суд). Такое право у президента есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый сценарий) или официального опубликования президентского указа (второй сценарий). Но региональный руководитель в этот период может обратиться в суд, и дело опять может затянуться.
Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отстранить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение8. Решение оформляется президентским указом. Указ вступает в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.
Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Срок принятия решений был затянут на 8—9 месяцев и мог оказаться еще большим, если губернатор обратится в суд и добьется в суде каких-либо успехов. Однако принципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародного избранного губернатора от должности с определением возможных поводов и правового механизма.
Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позволяющие президенту назначать временно исполняющих должность губернатора. Такое право возникало у президента в следующих ситуациях:
мотивированное представление генерального прокурора в случае предъявления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления9;
прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полномочий или невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами, которые должны это делать по региональному законодательству.
8 В апреле 2002 г. Конституционный суд признал, что этот пункт закона не противо речит Конституции.
9 Введение этой нормы вызвало большие споры. Многие депутаты Госдумы и экс перты были озабочены появлением политически мотивированного "прокурорского произ вола", равно как и тем, что судьба губернатора фактически решается до суда, принимающе го решение о его виновности или невиновности. В результате норма была ограничена слу чаем обвинения в тяжком или особо тяжком преступлении. В апреле 2002 г. Конституци онный суд решил, что она не противоречит конституции.
507
¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России
Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности губернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.
В российских политических реалиях наличие у президента права на назначение временно исполняющих обязанности губернатора понималось в контексте усиления централизованного контроля. Наличие такого права изначально подталкивало федеральный центр к дальнейшему расширению соответствующих возможностей и созданию новых прецедентов. Например, президент теоретически мог добиться того, чтобы те представители региональной элиты, которые должны временно возглавлять регион в связи с уходом губернатора, отказались от выполнения этих обязанностей (в этом случае у президента возникает право назначить исполняющего обязанности). В зависимости от личности назначенного исполняющим обязанности губернатора ситуация в регионе могла быть кардинальным образом изменена, и "президентский" исполняющий обязанности получал бы преимущественные шансы на предстоящих новых выборах.
Следует обратить внимание на возникшие вскоре после принятия данного закона прецеденты назначения главой государства исполняющих обязанности губернатора.
В первый раз назначение имело скорее демонстрационный политический эффект. В условиях конфликта в Красноярском крае, когда краевая избирательная комиссия не признавала полномочия победителя губернаторских выборов А. Хлопонина, В. Путин принял решение о назначении А Хлопонина губернатором (А. Хлопонин затем вступил в должность в качестве легитимного, всенародно избранного губернатора).
Во второй раз прецедент появился в связи с назначением пермского губернатора Ю. Трутнева министром природных ресурсов как раз во время переходного периода объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Внесенные в соответствующий закон поправки дали президенту право назначить исполняющим обязанности губернатора на весь переходный период без проведения досрочных выборов, как этого требует закон. Принятие такого решения объяснялось необходимостью продолжить процесс объединения двух регионов.
При этом все время после введения повсеместной выборности губернаторов в России продолжалась дискуссия о возвращении к назначению губернаторов или другим "управляемым" формам, не предусматривающим проведение всенародных выборов.
Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на рубеже 1998—1999 гг. публично предлагал перейти к назначению губернаторов пре-
508
¶6.3 Правовые механизмы и институты //кдерального вмешательства и централизованного контроля
зидентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается более "мягкой" формой назначения губернатора сверху).
За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые региональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появилось известное письмо трех губернаторов "О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики" (его подписали М. Прусак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской области О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал президент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Предполагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представителей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других общественных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов. Более простой вариант — согласие действующего регионального законодательного собрания10. Одновременно губернаторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного представителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации становится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администрирования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.
В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту прямое право назначать губернаторов (автором был депутат из фракции "Единство", представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект на том этапе был отвергнут.
Новый этап в отношениях между федеральными властями и губернаторами начался во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских выборов. В соответствии с новым законодательством президент получил прямое право отстранить губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения этого права были связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение. Формальными причинами, обозначенными в законе, являются утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Первым прецедентом увольнения губернатора, притом всенародно избранного, в соответствии с новым законодательством стало отстранение от должности главы Корякского АО В. Логинова в марте 2005 г.
10 Назначение губернаторов по согласованию с региональным законодательным собранием предлагалось также Е. Примаковым, саратовским губернатором Д. Аяцковым и др.
509
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
6.3.5
Роспуск региональных органов законодательной власти
Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в июле 2000 г. были разработаны аналогичные санкции в отношении законодательных органов власти в регионах. Отличие на первом этапе состояло в том, что президент не имел права на роспуск регионального законодательного собрания своим указом (что связано с разделением ветвей власти). Поэтому процедура выглядела несколько иной.
Повод для роспуска регионального законодательного собрания центром возникал в том случае, если принятый им нормативный правовой акт (в том числе конституция или устав субъекта федерации, региональный закон) признаны противоречащими российской конституции и федеральным законам. Наличие противоречия, как и в случае с губернаторскими нормативными актами, устанавливал суд.
Президент России в соответствие с законом имел право направить в региональное законодательное собрание представление о приведении регионального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством. Первая проба, кстати, была проведена В. Путиным в мае 2000 г., когда он обратился с таким представлением в парламент Башкирии.
Право вынести предупреждение региональному законодательному собранию президент получал в случае, если оно уклоняется от исполнения судебного решения. Срок на приведение нормативного акта в соответствие с российскими законами составлял в этом случае шесть месяцев (либо суд может предусмотреть иной срок). После окончания этого срока суд мог принять решение о том, что в результате бездействия регионального законодательного собрания возникли препятствия для реализации закрепленных в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае принятия судом такого решения президент мог своим указом вынести предупреждение органу региональной законодательной власти.
После президентского предупреждения законодательное собрание должно было в трехмесячный срок привести нормативный акт в соответствие с российским законодательством. Если этого не происходило, то президент получал право внести в Госдуму проект закона о роспуске законодательного собрания". Окончательное
11 Закон предполагал, что срок вынесения президентом предупреждения законодательному собранию и внесения в Госдуму проекта закона о его роспуске не мог превышать один год с момента принятия судом решения о несоответствии нормативного акта федеральному законодательству.
510
¶6.3 Правовые механизмы и институты (/хдерального вмешательства и централизованного контроля
решение принимает Госдума в виде закона (его проект должен быть рассмотрен в течение двух месяцев после внесения президентом). Вступление в силу соответствующего закона и означает роспуск регионального законодательного собрания.
Таким образом, процедура роспуска регионального законодательного собрания предполагалась на первом этапе сложной и длительной. Как и в случае с губернаторами, главным для центра было само создание соответствующей нормативной базы на федеральном уровне. При этом прецедентов роспуска законодательных собраний в соответствии с этим законом не было.
В результате изменений федерального законодательства во второй половине 2004 г. процедура роспуска региональных законодательных собраний стала более простой, а к возможным поводам добавилось неутверждение предложенного президентом кандидата в губернаторы. Эти меры серьезно усилили влияние федеральных властей на региональные законодательные собрания.
Во-первых, президент получил прямое право роспуска законодательного собрания своим указом, исключив из этого процесса Госдуму.
Во-вторых, одной из причин для применения санкции стал отказ региональных депутатов утвердить предложенного президентом кандидата на пост губернатора. Такое право у президента появляется в случае второго или третьего отклонения кандидатуры (при этом президент может выбирать между роспуском законодательного собрания, согласительными процедурами и консультациями и решением все-таки предложить другого кандидата).
6.3.6
Изъятие полномочий у региональной власти
Еще одним важнейшим институтом федерального вмешательства является временное изъятие полномочий у региональной власти и их передача для исполнения федеральными властями. Этот институт был создан в результате внесения поправок в российское законодательство в 2003 г. (при этом некоторые нормы должны вступить в силу в 2007 г.).
Законодательство определяет перечень ситуаций, в которых полномочия региональных властей могут быть переданы федеральному центру.
1. Возникновение чрезвычайной ситуации (стихийное бедствие, катастрофа, иная чрезвычайная ситуация12). Для такого случая российский закон определяет наличие ситуации, когда региональная власть отсутствует или не может быть сформирована.
12 К разряду чрезвычайных ситуаций могут быть отнесены не только природные катаклизмы, но и политические конфликты — вооруженные столкновения, массовые выступления и т.п.
511
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
В этом случае глава государства по согласованию с Советом Федерации принимает решение о новой схеме управления регионом, действующей до истечения чрезвычайной ситуации. Президент издает указ, определяющий, какие федеральные органы государственной власти будут временно исполнять какие полномочия на территории данного региона.
Создание этой нормы стало первым шагом по развитию в России института прямого президентского правления. В дальнейшем стали возникать предложения о том, чтобы прямо ввести эту норму в российское законодательство и использовать в отношении нестабильных регионов, в частности некоторых национальных республик.
2. Признаки финансовой несостоятельности региона (превышение просрочен ной задолженности уровня в 30% от собственных доходов регионального бюджета).
В этой ситуации в регионе создается временная финансовая администрация, т.е. вводится внешнее финансовое управление на срок до одного года (оно стало возможным с 1 января 2007 г.). Соответствующее решение принимает Высший арбитражный суд по ходатайству правительства России.
3. Признаки финансовых нарушений (наличие установленных судом наруше ний федерального законодательства13 при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета).
В таком случае решение о временном осуществлении полномочий федеральной властью принимается президентом и (или) правительством России с одновременным изъятием субвенций.
6.4
Институты регионального влияния на федеральном уровне
6.4.1