- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Александр I: частичная децентрализация
При Александре I баланс отношений "центр — регионы" опять немного выправляется в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской модели региональной политики. По принципиальным соображениям Александр отменил ряд решений Павла, ущемляющих интересы региональных элит, с которыми не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам.
Таким образом, на уровне губерний в судебной власти вновь появилась выборность, что отвечало интересам регионального дворянства и купечества и делало отношения между центральными и региональными элитами более гармоничными. Александр I, правда, не стал восстанавливать громоздкую екатерининскую систему в виде отмененных Павлом судов второй региональной инстанции. В то же время по указу от 9 сентября 1801 г. была введена выборность заседателей от дворянства и купечества в губернских палатах гражданского и уголовного суда, т.е. судах первой региональной инстанции (при Екатерине выборность в этих судах не предусматривалась). Как и раньше, сохранилась выборность судебных заседателей на уездном уровне и в городских магистратах.
Важным с точки зрения региональных интересов решением стало восстановление приказов общественного призрения, игравших важную роль в обеспечении регионального развития.
Что касается института губернатора, то здесь произошло определенное новое упорядочение в связи с созданием системы министерств в 1802 г. Начиная с этого момента, губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел. Общий надзор за губернскими администрациями (установлениями) перешел к министрам. В этой связи возникла новая управленческая проблема, в связи с которой губернатор лишь условно мог считаться "хозяином региона". Дело в том, что вхо-
341
¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы
дящие в состав губернской администрации структуры относились к различным ведомствам и попадали в двойное подчинение — собственному министерству по вертикали и губернатору на месте. Это влекло за собой административное рассогласование на местах. Данную управленческую проблему пришлось решать на протяжении всего XIX в.
Наряду с децентрализацией при Александре I были реанимированы и прежние элементы военно-административной системы централизованного управления. Произошло частичное восстановление наместников и генерал-губернаторов. Особые, более жесткие формы управления использовались на слабо интегрированных окраинах, например в Сибири (области и округа вместо губерний и уездов).
На уровне ATE второго порядка вместо уездов в Сибири и некоторых других частях страны создаются округа с более централизованным управлением: округом руководит окружной начальник, при котором функционирует окружной совет. Параллельно действует земский исправник во главе земского суда, по образцу уездов. На уровне ATE первого порядка вместо губерний в более централизованных частях империи и прежде всего в той же Сибири создаются области. Отличием области является наличие регулярных войск, причем областной начальник является одновременно главой гражданской и военной администрации, напоминая генерал-губернатора, или воеводу.
Именно в это время центр сталкивается с необходимостью оформления имперской региональной асимметрии — параллельно с расширением империи и повышением ее внутреннего разнообразия [Имперский строй России..., 1997]. Главными новыми вызовами для российской региональной политики при Александре I и его преемниках стали польский и кавказский.
Работая над интеграцией западно-христианских и кавказских территорий, центр использует на первом этапе тактику предоставления им автономии.
Двумя новыми крупными автономными регионами становятся Польша и Финляндия. Не случайно именно для западных (западно-христианских) территорий (по аналогии с "мягкой" политикой Петра I в отношении Прибалтики) был предложен институт региональной автономии. Например, Финляндия, войдя в состав России в 1809 г., получила свое самоуправление — сейм, особое законодательство и суд, сохранение традиционных законов, прав и привилегий. Конституция была дарована Польше. В результате Польша и Финляндия получили совершенно особый статус автономных государственных образований в составе Российского государства. Царство Польское и Великое княжество Финляндское входили в состав империи на принципах личной унии и со своими конституциями. Российский император одновременно являлся великим князем Финляндским, его интересы непосредственно в Финляндии представлял генерал-губернатор. Царство Польское возглавлял представитель правящего дома Романовых (вскоре им тоже стал сам император). Но одновременно в Польшу был назначен царский наместник.
342
¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых
В остальных частях империи на ее национальных окраинах (прежде всего на Кавказе) центр апробировал различные варианты сочетания централизованного правления на уровне регионов и самоуправления, осуществляемого традиционными местными правителями на сугубо локальном уровне. Напомним, что при Александре I в составе России закрепляется основная часть Закавказья, и одновременно начинается Кавказская война на Северном Кавказе с горными народами, не желающими терять свою независимость. Асимметрия территориально-государственного строительства сохраняется и даже усиливается. Кавказский вызов становится еще одним сложнейшим моментом в российской региональной политике.
На территории Армении и Азербайджана в локальных административных единицах — магалах управлением занимались местные наибы. В Грузии тоже частично была сохранена власть местных князей. Однако это ограниченное самоуправление сочеталось с жесткими формами централизованного военного управления. Классическим документом здесь может считаться "Учреждение управления Грузии" от 1802 г. В соответствии с Учреждением в Грузии было введено военное управление: главнокомандующий одновременно являлся председателем Верховного грузинского правительства. Правительственные экспедиции действовали в Грузии вместо губернского правления, казенной палаты, палат гражданского и уголовного суда. В городах верховную власть представляли военные коменданты. В то же время в тех же городах в порядке самоуправления были разрешены магистраты, а в уездах работали уездный суд и управа земской полиции, в большей степени представлявшие интересы местных элит.
Политика опоры на местную знать, имевшую ограниченные управленческие возможности на локальном уровне, проводилась и в отношении сибирских и среднеазиатских народов. Так, Устав об инородцах 1822 г. определяет систему самоуправления для сибирских кочевников. Для каждого стойбища, улуса или рода действует родовое управление с князьцами и старостами. Несколько родовых управлений составляют инородную управу с выборным головой и заседателями. Со стороны центра губернатор или областной начальник утверждал результаты выборов. Для оседлых сибирских народов — бурят, хакасов, позднее — южных якутов были созданы степные думы из местной знати. Показателен и особый устав 1822 г., принятый для сибирских киргизов (т.е. казахов). Этот устав предусматривал многоуровневую систему национального самоуправления: средняя орда (жуз) делилась на округа, те — на волости, затем на аулы и, наконец, на кибитки. Окружной приказ возглавлял местный ага-султан, который избирался волостными султанами на три года. При этом в окружной приказ входили два русских заседателя от областного начальника и два заседателя от знатных казахов.
Важными примерами использования этнокультурного фактора при создании АТД в России стали специальные административные единицы, созданные для кочевых народов. Это — Калмыцкая степь на месте прежнего Калмыцкого ханства
343
¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы
и Внутренняя Киргизская орда на территории Астраханской губернии. Кроме того, в Ставропольской губернии была специально выделена территория кочующих народов.
Период правления Александра I очень важен и тем, что именно в это время впервые начинается общественная дискуссия о моделях русской региональной политики. Немалый российский опыт XVIII в. и западный опыт, с которым с огромным интересом знакомилась отечественная элита, стимулировали развитие общественной мысли. Вызревают две противоположных идеологии российской региональной политики:
либеральная идеология нацелена на дальнейшую децентрализацию и развитие самоуправления;
консервативно-унитарная идеология, напротив, выступает за жесткую централизацию, "единую и неделимую" Россию.
Примечательно, что декабристы, которые являлись на том этапе носителями передовых идей, раскололись по данному вопросу. План Северного союза (катехизис и конституция Никиты Муравьева) предполагал конституционную монархию и создание федерации по образу и подобию США23. План Южного союза ("Русская правда" П. Пестеля) видел Россию единой и неделимой республикой.
4.2.7