Вопрос 3. Место законодательства о рекламе в правовой системе России
Правовая система России и система действующего отечественного законодательства находятся не только в тесной взаимосвязи друг с другом, но и функционируют как постоянно развивающиеся феномены.
Нормы рекламного права одни ученые считают частью гражданского права, другие – элементом законодательства о культуре, третьи – разделом информационного законодательства. Нам представляется, что законодательству о рекламе нельзя отводить лишь роль подотрасли информационного законодательства. Вряд ли верно, как это делает Д.В. Огородов, рассматривать отношения по поводу рекламы лишь в качестве «частного случая «информационных отношений», подлежащих правовому упорядочению соответствующими нормами»11.
Рекламное право России не межотраслевой институт законодательства и тем более не доктринальный фантом, а полноценная, обширная, динамичная отрасль действующего права. Это подтверждают следующие обстоятельства.
Во-первых, история правового регулирования рекламы весьма длительна12. Этот факт малоизвестен, и потому не только массовое правосознание, но и специалисты рекламного дела склонны вести отсчет юридической регламентации рекламы с 1995 года – времени принятия первого в России Федерального закона «О рекламе».
Во-вторых, рекламное дело является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского бизнеса (подробные количественные данные о состоянии рынка рекламы отражены в предисловии).
В-третьих, рекламное право России имеет собственный предмет регулирования – деятельность по производству и распространению юридически значимой рекламной информации на самых разных рынках товаров, работ, услуг.
Подходы к пониманию и определению предмета правового регулирования в гуманитарной науке отличаются значительным разнообразием. При анализе этой проблемы исследователь неизбежно сталкивается с множеством терминов – «объект права», «предмет права», «объект правового регулирования», «предмет правового регулирования», «предмет отражения норм права». Здесь весьма важно осознавать, что зачастую авторы, подвергая анализу различные аспекты одного и того же явления, дают им разные наименования. Можно согласиться с мнением В.М. Баранова13 о совпадении понятий предмет отражения норм права и предмет правового регулирования. Нормы права регулируют то, что отражают своим содержанием. Соответственно совпадают понятия «объект права» и «объект правового регулирования». При этом нельзя отождествлять предмет правового регулирования с объектом правового регулирования. Это понятия разные по объему. Различные стороны, факты, реалии сферы рекламы, на которые направлен государственный интерес, являются объектами правового регулирования. Предметом же правового регулирования является только та юридически значимая часть рекламной сферы, которая подвергается регуляции нормами рекламного права. Границы предмета правового регулирования задает характеристика должного.
Комплексный характер рекламного права предполагает выделение и анализ основных составляющих предметного единства, то есть весь спектр рекламной деятельности с возникающими в ходе этой деятельности довольно специфичными отношениями. В.К. Райхер утверждал, что в комплексных отраслях права совокупность правовых норм должна быть адекватна специфическому кругу общественных отношений14.
Процессы общественного развития и осознанное волевое поведение индивида в конкретной ситуации обусловливают существование двух видов отношений между людьми: материальные отношения (в которых субъекты не персонифицированы) и конкретные волевые отношения (в которых субъекты индивидуально персонифицированы). Однако выделение данных видов отношений является теоретической абстракцией, а в реальной жизни материальные и волевые отношения тесно переплетены и неотделимы друг от друга, что свидетельствует об их двойственной природе15.
Наряду с общественными отношениями, в качестве предмета правового регулирования называют интересы, поведение, волю. Расхождения в понимании предмета отражения норм права в целом и предмета отражения норм рекламного права в частности создает проблемы для правотворчества и последующей реализации. Мы солидарны с мнением, что «единым и единственным непосредственным предметом отражения норм права выступает деятельность людей»16. Именно деятельность по производству и распространению юридически значимой рекламной информации на самых разных рынках товаров, работ, услуг является предметом отражения норм рекламного права. Поведение субъектов рекламной деятельности, общественные отношения, возникающие в ходе рекламной деятельности, и собственно рекламная деятельность находятся в тесной взаимосвязи. Характер рекламной деятельности определяет, обусловливает специфику поведения и возникающие в процессе отношения. Рекламная деятельность является основой, «полем» для формирования общественных отношений, различных видов поведения. При этом рекламная деятельность не может осуществляться без общественных отношений. Вид деятельности существенно влияет на сущность и формы правового отражения. Рекламная деятельность обладает ярко выраженной спецификой, которая обусловливает своеобразие нормативно-правовой регламентации.
В структурном отношении рекламная деятельность может быть представлена объективным и субъективным рядами.
Объективный структурный ряд рекламной деятельности состоит из субъекта, содержания, объекта, средств осуществления и результатов.
Субъективный ряд рекламной деятельности образуют потребности, интересы, мотивы, цели, воля. Надлежащее обеспечение, создание условий, учет специфики перечисленных элементов позволяют учесть различные общественно значимые стороны правого регулирования рекламной
В-четвертых, рекламному праву России присуще своеобразное сочетание скорректированных особенностями предмета методов правового регулирования – договорно-поощрительного, императивного, рекомендательного, диспозитивного.
В научной литературе нашли отражение некоторые подходы к пониманию метода правового регулирования: «1) этимологически метод отождествляется со «способами, приемами, средствами» правового регулирования; 2) метод связывается с более общей категорией «механизм правового регулирования»; 3) объектом воздействия метода называются либо общественные отношения, либо правоотношения, либо поведение людей, либо сознание и воля людей, либо волевое состояние индивида; 4) метод правового регулирования анализируется, как правило, применительно к конкретным отраслям права и, по мнению ученых, концентрированно выражает особенности регулятивного воздействия той или иной отрасли права и ее предмет»17. Традиционным для правовой науки стало признание прямой зависимости существования отрасли права и наличия присущего ей особого метода, однако, в большинстве случаев речь идет о «превалирующем» методе или даже ряде присущих отрасли методов. Например, основным методом финансового права является метод властных предписаний, кроме того, используется метод рекомендаций и метод согласования, в качестве особых методов используются убеждение, принуждение и поощрение18.
Если учесть, что российская система права предположительно насчитывает около 30 отраслей, то вряд ли можно насчитать 30 особых, только этим отраслям присущих, методов правового регулирования. Скорее, метод правового воздействия на общественные отношения представляет собой различные сочетания основных способов правового регулирования (дозволение, запрещение, обязывание)19.
Исследуя систему методов правового регулирования, С.А. Теряевский отмечает, что метод выступает по отношению к системе права в целом как общий метод регулирования, состоящий из трех взаимодополняющих способов воздействия – дозволения, обязывания и запрещения. По отношению же к структурным элементам системы права выступает как специфический отраслевой метод, содержащий те же способы правового регулирования в оптимальном для конкретной отрасли соотношении20.
Управлять системой разносторонних связей и явлений, составляющих предмет правового регулирования, по мнению И.С. Хохловой, возможно только с помощью системы способов, действующих в совокупности21. Такая системность метода делает его универсальным и способным одновременно, но по-разному воздействовать на все существующие стороны складывающихся отношений. Поэтому метод правового регулирования включает в себя комплекс согласованных способов, которые сочетаются в различных комбинациях и пропорциях в зависимости от специфики управляемых отношений.
М.В. Долгополова приходит к выводу о наличии, наряду с централизованным (императивным) и децентрализованным (диспозитивным), метода рационализации правового регулирования22. Данный метод, по ее мнению, предполагает рационализацию правового персонала, которая являет себя в четком определении субъектов правового регулирования (их статуса, полномочий, иерархии), в непременной динамике профессионализма, позволяющей основным субъектам правового регулирования все основательней осознавать право как средство, использование которого способно привести к достижению предсказуемых, то есть осознаваемых, результатов (последствий).
«Проблема отраслевых методов регулирования отношений есть проблема конкретизации и дифференциации общеправового метода, обусловленных особенностями регулируемых отдельными отраслями права отношений. Отраслевые методы сохраняют при этом черты общеправового воздействии, но в каждом из них черты права получают свое специфическое выражение: одни из них получают большее, другие меньшее развитие», – утверждал В.Ф. Яковлев23.
В этой связи весьма интересным представляется мнение М.А. Хвалевой24 о сомнительности концепции, исходящей из необходимости признания самостоятельности методов для каждой отрасли права. На сегодняшний день никто из ученых не дал полной классификации отраслевых методов с определением их отличительных признаков. Попытки однозначно, определенно сформулировать метод правового регулирования для каждой отрасли не увенчались успехом, что позволяет поставить под вопрос само существование таких методов. Заслуживает внимания и предположение о двух основных методах правового регулирования, характеризующих все право – публично-правовом и частноправовом. Исходя из этого методы отраслей не носят самостоятельного характера, в отраслях права только проявляются методы публичного и частного права, как крупных системных образований. При анализе методов рекламного права с вышерассмотренных позиций можно увидеть обусловленное предметом регулирования и целью сочетание методов публичного и частного права.
Среди наиболее важных характеристик метода правового регулирования рекламного права необходимо подчеркнуть специфику сочетания императивного, диспозитивного, рекомендательного и поощрительного методов юридической регламентации рекламной деятельности. Императивный метод правового регулирования в нашем случае характеризуется переходом взаимодействия равнообязанных субъектов рекламы в своеобразные взаимоотношения в системе «власть – подчинение». Так, контролирующий государственный орган (Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации и ее территориальные управления) обладает властными полномочиями, а иные субъекты рекламной деятельности находятся в состоянии подчинения – несут обязанности. Следует отметить, что рекламоконтролер также несет обязанности по надлежащему выполнению юридически значимых действий контролирующего характера.
Диспозитивный метод правового регулирования в рекламном праве выражается в том, что граждане по своему усмотрению решают вопросы получения и передачи информации рекламного характера, заключения договоров на производство или распространение рекламы, использования в рекламе тех или иных результатов интеллектуальной деятельности. При этом ныне налицо преобладание императивного метода правовой регламентации рекламной деятельности, что в определенной мере объясняется ролью административного права в этой сфере. Преобладание государственного контролирующего начала обусловливает превалирование административной ответственности за рекламные правонарушения. Однако тенденции развития рынка, как в России, так и в мире, требуют смягчения императивного метода и сужения сферы его действия. Ядром рекламного рынка должно стать договорное начало, диспозитивный метод правового регулирования. Надо признать, что поощрительный метод правового регулирования в рекламном праве находится в зачаточном состоянии и перед юридической наукой и практикой стоит непростая задача поиска и внедрения действенных правовых форм поощрения, стимулирования правомерной активности субъектов рекламной деятельности.
Значимым для характеристики метода рекламного права представляется сочетание нормативно-правового регулирования рекламной деятельности на уровне Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации и локальным регулированием производителями объекта рекламирования, рекламопроизводителями, рекламораспространителями, рекламорегулятором. В настоящее время правовая регламентация сферы рекламного бизнеса отличается большой степенью централизации (преобладает нормативно-правовое регулирование на федеральном уровне), что не всегда оправданно. Можно предположить, что с течением времени современные децентрализационные течения коснутся и этой сферы.
Имеется определенное своеобразие в «связке» – «единство и дифференциация» нормативно-правового регулирования рекламной деятельности. В процессе рекламирования задействовано множество субъектов – рекламодатели, сотрудники рекламных агентств, представители теле- и радиоканалов, периодических печатных изданий, потребители рекламы, представители контролирующих органов. Все они наделены различными, присущими только им, признаками (целями, компетенцией, половозрастными характеристиками, покупательской способностью, восприимчивостью к рекламе). На их правовой статус в большей мере влияют компетенция, специфика профессиональной деятельности, социальный статус. Принятие норм, носящих общий рамочный, модельный характер, обеспечивает возможность при их разумном сочетании эффективного правового регулирования в целом всех отношений в сфере рекламы. Такие нормы содержатся в Конституции Российской федерации, главе 1 Федерального закона «О рекламе», иных кодифицированных нормативных правовых актах. Дифференциация же осуществляется в рамках норм, направленных на регулирование отдельных видов рекламных отношений с учетом их специфики. Так, например, регламентация отношений, возникающих в ходе рекламирования отдельных товаров или услуг, содержится в главе 3 Федерального закона «О рекламе». Регулирование отдельных способов распространения рекламы нашло отражение в главе 2 базового закона. Система норм, соединяющая специфику общего и особенного, обеспечивает эффективное действие отрасли рекламного права.
Еще одной основополагающей чертой «совокупного», если можно так выразиться, метода правового регулирования рекламного права является специфика правового статуса субъектов рекламной деятельности. Разнообразие субъектов предопределяет отличия их правового статуса. Например, властные полномочия, права, обязанности государственного рекламоконтролера, связанные с выявлением и пресечением ненадлежащей рекламы и обусловливающие нормы базового закона (глава 5 Федерального закона «О рекламе»), безусловно отличают его (и его правовой статус) от иных субъектов рекламы.
Сочетание государственного контроля за рекламной деятельностью и системы саморегулирования также особым образом характеризует метод рекламного права. Здесь ярко проявляется специфика правового положения участников отношений, возникающих в процессе осуществления контрольных функций. Обусловлено это характером их прав и обязанностей в рекламной сфере.
Нельзя не упомянуть и специфику, особенности применения юридической ответственности за посягательства на права участников рекламных правоотношений и неисполнение ими обязанностей.
Таким образом, можно сделать вывод о наличии значительной специфики метода правового регулирования рекламной деятельности.