- •2010 © Московско-Петербургский Философский Клуб
- •Глава 1 конституционная экономика: предмет, задачи и место в системе общественных наук.
- •§1. Предмет конституционной экономики
- •§2. О соотношении конституционной экономики и конституционного права
- •§3. Задачи конституционной экономики
- •Контрольные вопросы
- •Глава 2 экономическое содержание конституций
- •§1. Конституционные модели регулирования экономических отношений
- •§2. Экономическое содержание Конституции рф
- •Контрольные вопросы
- •Глава 3 роль судебной практики в развитии конституционной экономики
- •§1. Конституционные принципы и нормы в судебной практике
- •§2. О соотношении конституционных и гражданско-правовых норм
- •§3. Судебная практика применения конституционного принципа равенства перед законом и судом
- •Контрольные вопросы
- •Глава 4 о соотношении методов частноправового и публичноправового регулирования
- •§1. Публичное и частное право
- •§2. Публичное и частное право в конституционном судопроизводстве
- •Контрольные вопросы
- •Глава 5 конституционное толкование и вопросы конституционной экономики
- •§1. Методы конституционного толкования
- •§2. Приемы и формы конституционного обоснования
- •§3. Конституционный контроль
- •Контрольные вопросы
- •Глава 6 общие принципы права в контексте конституционной экономики
- •§1. О природе и экономических основах общих принципов права
- •§2. О соотношении общеправовых и конституционных принципов
- •§3. Особенности применения общих принципов права при рассмотрении дел в Конституционном Суде рф
- •§4. Основы конституционного строя и принципы «экономической Конституции»
- •Контрольные вопросы
- •Глава 7 о формах реализации общеправовых принципов конституционной экономики
- •§1. Справедливость как конституционный принцип рыночной экономики
- •§2. Соразмерность ответственности участников рыночных отношений
- •§3. Принцип пропорциональности в регулировании рыночных отношений
- •§4. Юридическая определенность (юридическая безопасность) как основа конституционной экономики
- •§5. Добросовестность — этико-правовое начало конституционной экономики
- •§6. Недопустимость злоупотребления правами
- •Контрольные вопросы
- •Глава 8 разделение властей в контексте конституционной экономики
- •§1. Библейская доктрина разделения властей
- •§2. Флорентийская модель разделения властей
- •§3. Американская доктрина разделения властей
- •§4. Модели разделения властей в современном мире
- •§5. Разделение властей по Конституции Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •Глава 9 конституционная регламентация вопросов собственности
- •§1. Модели конституционного регулирования
- •§2. Конституционные механизмы защиты прав собственности
- •§3. Судебная практика защиты прав собственности
- •§4. О пределах ограничений принципа неприкосновенности частной собственности
- •§5. О проблемах корпоративного управления
- •§6. Конституционно-правовые проблемы приватизации
- •Контрольные вопросы
- •Глава 10 государство в системе координат конституционной экономики
- •§1. Правоспособность публично-правовых образований
- •§2. Гражданско-правовая ответственность государства
- •§3. О роли государства в обеспечении социальной справедливости и структурной перестройке экономики
- •§4. О рецепции права
- •Контрольные вопросы
- •Глава 11 государство и экономические права и свободы
- •§1. Правовой статус личности и правовое государство
- •§2. О демократии и конституционной экономике
- •§3. О свободе договора
- •§4. О конкуренции
- •§5. Неприкосновенность частной жизни
- •Контрольные вопросы
- •Глава 12 конституция и вопросы налогообложения
- •§1. Основы конституционного регулирования
- •§2. Налоговое законодательство России в свете требований конституционной экономики
- •Контрольные вопросы
- •Глава 13 конституционное регулирование вопросов бюджетного процесса
- •§1.&Nbsp;Основы конституционного регулирования
- •§2. История развития бюджетного права сша
- •§3. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •Глава 14 конституционный статус центральных банков и вопросы развития банковской системы
- •§1. Основы независимости центральных банков
- •§2. Конституционно-правовой статус Банка России
- •§3. Банковская система
- •Контрольные вопросы
- •Глава 15 экономические проблемы федерализма
- •§1. Конституционные механизмы обеспечения общего экономического пространства
- •§2. Основы российского федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Глава 16 конституционная экономика в контексте кризисных ситуаций376
- •§1. Конституции и революции
- •§2. Основные черты современного экономического развития384
- •§3. Франция: формирование Пятой Республики
- •§4. Великобритания: экономические реформы 80-х гг.
- •§5. Опыт Франции и Великобритании с точки зрения посткоммунистической России
- •Контрольные вопросы
§4. Великобритания: экономические реформы 80-х гг.
В XX столетии Великобритании пришлось пройти через трансформацию ряда фундаментальных черт ее экономико-политической системы. Капитализм свободной конкуренции к середине века был практически полностью вытеснен социализированной системой, основанной на высокой роли государства и профсоюзов в регулировании экономической жизни, а затем, уже в 80-е гг., система эта была подвергнута глубокой реформе, базировавшейся на принципах экономического либерализма. Если ограничение рыночной конкуренции происходило постепенно и было связано с потребностями ведения двух мировых войн, то преодоление государственного регулирования (здесь точнее было бы говорить о монополистическом характере регулирования рынка, поскольку в основе его лежали целенаправленные воздействия на него двух таких мощнейших институтов Великобритании XX в., какими являлись государство и профсоюзы) проведено в сжатые сроки благодаря решительности и последовательности политического руководства страны. Оценки результатов реформ по-прежнему неоднозначны410 , но опыт этих реформ дает богатую пищу для размышлений.
К концу 70-х гг. Великобритания оказалась в ситуации глубокого кризиса, который приобретал системные черты. Сложившаяся в послевоенные годы система уже не справлялась с решением новых проблем. Снижалась эффективность производства, падала конкурентоспособность, а институциональная система, основанная на поддержании сложившегося баланса сил между основными субъектами политического процесса, оставалась неизменной.
В стране фактически сформировался новый конституционный режим, существенно отличный от режима XIX — начала XX в. Несущими конструкциями этого режима были активная роль государства в перераспределении национального богатства и доминирование в политической жизни профсоюзов, поддержание отношений с которыми было принципиально важно для основных политических партий и политиков. «В Великобритании правят не партии, а профсоюзы» этот тезис был широко распространен среди британских политологов (разумеется, не связанных с профсоюзами) 60—70-х гг. Профсоюзные вожди были частыми визитерами правительственных офисов, включая резиденцию премьер-министра, и имели значительные возможности влияния на выработку и принятие политических решений. В этой связи критики сложившегося «политического ландшафта» указывали, что деятели, не избранные народом на законных основаниях, участвуют в формировании правительственного курса так же, как и парламентарии члены кабинета. Эта система отличалась повышенной жесткостью, консервативностью, поскольку в основе ее лежали устоявшиеся интересы основных политических агентов и связанных с ними агентов экономических. При всем внешнем различии такая система по своей жесткости была во многом схожа с СССР 70-х гг., который тоже постепенно трансформировался от мобилизационного государства всеобщего принуждения к государству как союзу влиятельных лоббистских структур. Снижение темпов экономического роста оказалось характерной чертой обеих стран.
К концу 70-х гг. необходимость реформ, прежде всего социально-экономических, была очевидна. Недовольство проявляли практически все слои, включая даже всевластные профсоюзы. Забастовки следовали одна за другой, одновременно демонстрируя мощь профсоюзов и усиливая общественное недовольство ими. Консервативная партия, менее других в британской политике связанная с профсоюзным движением, стала силой, способной взять на себя ответственность за проведение глубоких реформ.
Две особенности британской политической системы были существенны с точки зрения возможности проведения этих реформ. Причем характерно, что роль обеих изначально не могла быть оценена однозначно.
Первая — это сам факт отсутствия писаной конституции. Предстояло трансформировать ряд фундаментальных черт сложившейся системы власти, описанной в законодательстве и конституированной в сложившихся процедурах и традициях. Изменения конституции происходят здесь с использованием обычных законодательных процедур, что заметно упрощает проведение реформ и позволяет более гибко приспосабливаться к изменяющейся ситуации, к решению новых и качественно различных задач. Однако изменения в такой конституционной ситуации важно вписать в традиционную систему политических ценностей, что в свою очередь требует выработки компенсаторных механизмов политического и социально-экономического характера.
Вторая особенность — это сам парламентский строй как фундаментальная черта британской конституции. Опыт свидетельствует, что при прочих равных условиях парламентская система более консервативная и более популистская, в связи с чем в современной политологии и политической экономии довольно распространен вывод о предпочтительности сильных авторитарных режимов для проведения экономических реформ, как правило довольно болезненных для широких слоев населения. Однако опыт Великобритании нес в себе некоторые особые черты.
Здесь следует подчеркнуть три особенности положения парламента в британской конституционной системе. Во-первых, парламент обладает исключительно широкими полномочиями, и принимаемые им законодательные акты являются верховным правом страны. Во-вторых, сильны позиции главы кабинета. В-третьих, довольно устойчива политическая структуризация общества и парламента и связанная с этим система выборов, что, как правило, обеспечивает наличие абсолютного большинства в Палате общин у формирующей правительство политической партии. Все эти три компонента создают благоприятные возможности для проведения последовательного и независимого от групп давления курса, в том числе курса экономического.
Вопрос о роли главы кабинета, о его способности и готовности в полной мере воспользоваться своими полномочиями, должен обсуждаться особо. Высокий потенциал авторитарного правления для британского премьера осознавался политической элитой этой страны, и поэтому во главе правительства здесь редко (во всяком случае, в прошлом столетии) становились личности с ярко выраженными авторитарными чертами. Такое случалось лишь в условиях глубоких кризисов. И такого же рода лидер стал премьер-министром в обстановке системного кризиса 70-х гг.
Стиль нового руководства партией проявился уже в том, что М. Тэтчер впервые за десятилетия открыто выступила на всеобщих выборах с программой возвращения к нормальной рыночной экономике. Консерваторы обещали значительно снизить налоги; начать приватизацию национализированных отраслей; отказаться от государственного контроля за уровнем заработной платы в частном секторе; ограничить права профсоюзов, запретив забастовки солидарности, и ввести тайное голосование всех членов профсоюза на выборах в руководящие органы и по вопросу о забастовках; сократить расходы на государственный аппарат и укрепить правопорядок, увеличив расходы на полицию; восстановить международный престиж страны и модернизировать армию. Причем относительная непопулярность лидера партии (М. Тэтчер, еще будучи министром социального обеспечения в правительстве Э. Хита, вызвала сильное недовольство широких слоев населения проведенным тогда решением о сокращении ряда социальных пособий. Кроме того, журналисты считали ее плохим оратором) не стала препятствием для получения консерваторами в мае 1979 г. абсолютного большинства мест в Палате общин.
Однако в первый период правления консервативного кабинета премьер-министр часто оставалась в меньшинстве в своем кабинете. Лорд Роберт Скидельски, непосредственно участвовавший в выработке реформ М. Тэтчер, обращает внимание на то, что жесткость ее деятельности как премьера была связана с исключительно низкой поддержкой со стороны других членов кабинета. «На протяжении большей части своего нахождения у власти Тэтчер управляла при поддержке «тройки» в составе Хоу, Лаусона и Теббитта (Howe, Lawson и Tebbitt), и никто из премьер-министров не терпел столь часто поражения в своем кабинете». А один из исследователей замечает, что «она, возможно, терпела поражение в своем кабинете чаще, чем любой другой британский премьер в XX веке, особенно на протяжении первых двух лет своего премьерства»411. Сильные конституционные позиции премьера позволяли нередко проводить решения вопреки мнению большинства министров, однако это формировало исключительно жесткий стиль руководства, о котором вскоре стали ходить легенды. «Совершенно ясно, что в ее взаимоотношениях с коллегами-министрами, государственными служащими и членами парламента от консервативной партии ее главным оружием был страх, который она внушала гораздо сильнее, чем такие политики, как Черчилль, Макмиллан или Вильсон», — пишет один из исследователей деятельности М. Тэтчер, причем сторонник ее деятельности как премьера412.
Необходимость и вместе с тем наличие парламентской поддержки является одновременно сильной и слабой стороной реформаторского потенциала британской политической системы. С одной стороны, наличие парламентского большинства у правящей партии создает политическую базу для осуществления экономических (да и любых других) реформ, поскольку при необходимости включается «машина голосования». Однако, с другой стороны, партия неоднородна, она отражает разные интересы, существующие в обществе, и британскому премьеру часто приходится балансировать между представителями различных группировок и центров силы. Стабильность партии может обеспечиваться путем компромиссов или авторитаризма. По какому пути пойдет премьер, зависит и от личности главы кабинета, и от вызовов времени. Можно согласиться с общим выводом, нередко звучащим в литературе, что в сравнении, скажем, с президентской системой правления в США реформы в Великобритании труднее начать, но легче осуществлять413. Этот вывод имеет принципиально важное значение как для анализа процессов экономических реформ вообще, так и для опыта посткоммунистической трансформации в особенности.
Суть осуществленных под руководством М. Тэтчер реформ подробно проанализирована в научной и политической литературе414 , что позволяет не останавливаться на этом вопросе более подробно. Значительная часть программы экономических и социальных реформ была реализована на практике. Здесь целесообразно обратить внимание лишь на некоторые моменты, существенные с точки зрения современной России.
Авторитаризм М. Тэтчер сопоставим с авторитаризмом де Голля при всем, казалось бы, принципиальном различии конституционных систем двух стран. И хотя кризис во Франции преодолевался в основном через комплекс мероприятий в политической области, тогда как в Великобритании — в экономической, в последнем случае экономическая трансформация была поддержана адаптацией политических механизмов.
Сейчас уже можно говорить, что при М. Тэтчер произошло некоторое снижение роли кабинета и отдельных министров, хотя не сразу, а в ходе напряженной борьбы премьера. Идея реформирования всей системы исполнительной власти, разрабатывавшаяся в начале 80-х гг., не была реализована, и упор в выработке решений был сделан на группу экспертов, которым премьер-министр доверяла разработку стратегических вопросов экономических реформ. В эту группу входили независимые эксперты — экономисты (в том числе и университетские), финансисты, высшие менеджеры, — никогда до тех пор не занимавшие постов в правительстве (но потом нередко становившиеся членами Палаты лордов). Члены этой комиссии отбирались и назначались лично М. Тэтчер. (Нетрудно увидеть здесь сходство с комиссиями профессионалов де Голля.) Позднее была создана сеть аналитических центров, связанных с разработкой программы экономических реформ правительства.
Роль членов правительства, напротив, существенно снизилась. Регулярно проводились реорганизации кабинета с изменением состава государственных секретарей и министров и перераспределением портфелей между ними. Принципиальным условием пребывания в кабинете была готовность поддерживать идеологию проводимых социально-экономических реформ. «Идеологическая чистота», т.е. идеологическая близость позиций премьера и его министров, была принципиально важна для М. Тэтчер при определении политической судьбы тех или иных активистов консервативной партии. Она открыто делила своих коллег на «твердых» и «мягких» с соответствующим отношением к тем и другим. Тэтчер была убеждена, что единство базовых ценностей членов команды, позволяющее избегать идеологических дискуссий и связанного с этим противодействия курсу, является принципиальным условием для последовательного и успешного осуществления реформ. При отсутствии необходимости заботиться об устойчивости коалиционного правительства следование такому принципу было вполне возможным, особенно по мере продвижения реформ вперед и появления первых политических, экономических и даже военных (победа в фолклендской войне) успехов. Для глубоких экономических реформ такое требование даже необходимо, поскольку иначе преобразования не смогут быть последовательными.