§6. Конституционно-правовые проблемы приватизации

Жизнь требует применения методов конституционной экономики к текущим либо недавним событиям российской действительности. В последние месяцы вновь стала активно разворачиваться дискуссия на тему приватизации. Поверхностные политики и публицисты весь приватизационный процесс представляют как грабительский, а его инициаторов требуют призвать к ответу. С их легкой руки не сегодня-завтра может быть поставлен вопрос о конституционности законодательства о приватизации, и от абстрактных общеполитических дебатов мы перейдем к конкретным конституционно-правовым дискуссиям. Эти дискуссии будут заведомо ненаучными, если не применить методологию конституционной экономики и истории.

Большая часть нормативных правовых актов по приватизации была принята и активно применялась уже в период действия Конституции РФ 1993 г. Их назначение — перевод страны на рельсы рыночной экономики путем создания максимально возможного количества субъектов частной собственности. При этом экономическая целесообразность требовала быстрых (и политических, и юридических) ответов на вопросы создания в стране рыночной экономики и частной собственности.

Ситуация, в которой проводилась приватизация в России, кардинально отличалась от тех стабильных политических и экономических условий, в которых приватизация осуществлялась в развитых государствах (например, в Великобритании в 80-х гг. прошлого века). Поэтому мировые стандарты трудноприменимы к России 90-х гг., даже несмотря на тот факт, что в российской приватизации активное участие принимали специалисты Всемирного банка и Международного валютного фонда.

Как бы то ни было, с нашей приватизацией с точки зрения ее конституционности придется разбираться нам самим. Ответим на главный вопрос: введен ли в жизнь благодаря приватизации конституционный принцип частной собственности? Безусловно. Право частной собственности является неотъемлемым правом человека и экономической основой остальных экономических и конституционных прав и свобод.

Частная собственность — основа правового государства. Как справедливо отметил известный российский конституционалист Г.А. Гаджиев, действующая Конституция исходит из признания высшей ценностью человека, его прав и свобод (ст. 2), рассматривает эти права и свободы как принадлежащие человеку от рождения (ст. 17). «Политика и экономика должны быть подчинены этим общечеловеческим ценностям, а не наоборот, — пишет Г.А. Гаджиев и далее продолжает: — Концепция прав и свобод человека как высшей ценности позволила законодательно сформулировать сами права на предпринимательскую деятельность и на частную собственность, поскольку предприимчивость и предпринимательство органически свойственны природе человека… Концепция признания высшей ценностью прав и свобод человека связана в Конституции с принципом правового государства. Правовое государство — это не просто государство, соблюдающее соответствующие законы, а государство, признающее и обеспечивающее идею господства права, которая выражается в том, что государство не создает и не дарует людям их права, принадлежащие им от рождения и являющиеся неотчуждаемыми, а только признает, соблюдает и защищает их как высшую ценность»²⁵³.

В России на протяжении нескольких столетий не существовало представления о праве собственности как неотьемлемом и неотчуждаемом праве, поскольку не только коммунистический, но и предшествующий самодержавный режим не признавали или существенно ограничивали это право человека. Законодательство о приватизации, которое начало формироваться еще до принятия действующей Конституции, несмотря на все свои пробелы, противоречия и несовершенство, является неотъемлемой частью нормативного содержания конституционного принципа частной собственности. Это законодательство и его активное, если не сказать агрессивное, внедрение в жизнь привели к утверждению в России конституционного принципа частной собственности и тем самым — к первому за тысячу лет решительному повороту страны в магистральное русло развития человечества.

Если сегодня поставить приватизационные нормативные акты под прицел конституционного надзора, к ним, вероятно, найдется много претензий, особенно если вырвать эти нормы из их исторического и экономического контекста.

Утверждение и развитие конституционного принципа частной собственности в России потребует еще очень много нормативного материала, но не следует забывать, что все эти нормы (и самые первые, и последующие) составляют единую ткань содержания названного конституционного принципа.

Во время приватизации Россия имела полуразрушенную (советскую) и одновременно наполовину вновь отстроенную правовую систему. Особо отметим, что прецедентов перевода на частные рельсы экономики такого характера и масштаба в истории человечества не было.

В принципиальной постановке вопроса отказ от признания конституционности приватизационных норм 1990-х гг. означает немедленное разрушение структуры десятилетнего нормативного материала, составляющего базу и содержание конституционного принципа частной собственности, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Преемственность правовых норм в сфере экономических отношений, и особенно в сфере конституционной экономики, даже в тех случаях, когда новая норма существенно отличается от предыдущей, является, пожалуй, главным условием эффективного развития конституционной системы страны. Только при такой преемственности российской Конституции 1993 г. будет гарантировано долголетие, по крайней мере с точки зрения сохранения и развития заложенных в ней конституционных принципов и, в первую очередь принципа частной собственности.

Другой пример. Важной составляющей нормативной структуры конституционного принципа частной собственности является регулирование вопросов дробления и консолидации акционерного капитала. Если рассматривать эти вопросы вне контекста экономических задач соответствующего этапа и условий российского рынка, то любая постановка проблемы о неправомерности тех или иных норм может оказаться некорректной.

Необходимость оптимизации крупных акционерных обществ в ходе приватизации и в течение нескольких лет после ее проведения была одной из важнейших задач российской экономики. Когда эта задача во многих системообразующих компаниях была решена, в том числе с помощью консолидации как международно признанного инструмента, на передний план выступило утверждение таких принципов корпоративного управления, при которых акционеры-миноритарии становятся важным фактором управления акционерным обществом. Это соответствовало новым задачам развития российского рынка. Однако и предыдущие нормы о консолидации, и новые нормы, вводящие ограничения, например, на дробление стоимости акций, составляют единую ткань нормативного материала, образующего содержание конституционного принципа частной собственности. При этом очень сомнительно, что введение «дробных акций» (или, скорее, «дроби акций»), которые неизвестны мировой практике, является более конституционным, чем предыдущая норма.

Может быть поставлен вопрос о наличии доказательств экономической целесообразности принятия и применения конкретных правовых норм в тот или иной период времени. Здесь, по всей видимости, нужно исходить из презумпции экономической добросовестности законодателя, включающего в себя и парламент, и Президента России, подписывающего закон. Такой подход наиболее верен.

И последнее. Согласно известной поговорке два юриста порождают три мнения. Но два экономиста могут высказать их еще больше. Привлекательность конституционной экономики заключается как раз в том, чтобы найти такую методологию, которая позволит мнения собравшихся вместе двух юристов и экономистов свести к единой позиции, основанной на объективном учете всех необходимых правовых и экономических аспектов каждого конкретного эпизода развития и содержания конституционного принципа частной собственности.