Контрольные вопросы

1. Укажите модели конституционного регулирования вопросов собственности.

2. Опишите особенности конституционных механизмов защиты прав собственности?

3. Как реализуются конституционные гарантии собственности в практике Конституционного Суда РФ?

4. Опишите пределы ограничений принципа неприкосновенности частной собственности.

5. Как решаются проблемы корпоративного управления?

6. Как решаются конституционно-правовые проблемы приватизации?

Глава 10 государство в системе координат конституционной экономики

§1. Правоспособность публично-правовых образований

Законодатель оставил множество сложных вопросов на усмотрение правоприменителей. Один из них: применимы ли нормы ст. 49 ГК РФ о правоспособности юридических лиц к публично-правовым образованиям?

Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст. 1015 ГК РФ (Определение КС РФ от 1 октября 1998 г. No 168-О по запросу Администрации Московской области )²⁵⁴.

Фабула дела

В КС РФ обратилась Администрация Московской области с запросом о проверке конституционности ч. 1 п. 1 ст. 1015, п. 2 ст. 1015 ГК РФ. Позиция заявителя по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ сводились к следующему.

В соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 1015 ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Пункт 2 ст. 1015 ГК РФ предусматривает, что имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местною самоуправления .

По мнению заявителя, ГК РФ, не указав в качестве доверительного управляющею ни Российскую Федерацию, ни ее субъекта и прямо запретив государственному органу и муниципальному образованию быть доверительным управляющим, необоснованно ограничил право частной собственности.

Учитывая вышеизложенное, Администрация Московской области просила признать положения, содержащиеся в абз. 1 п. 1 и в п. 2 ст. 1015 ГК, не соответствующими ст. 8, 34, 35, 55 Конституции РФ.

Как следует из запроса, 22 июня 1996 г. между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области был заключен договор о доверительном управлении ценными бумагами, в соответствии с которым Администрация Московской области приняла на себя обязательства по управлению портфелем ценных бумаг, состоящим из облигаций внутреннего государственного валютного займа на сумму 650 млн долл. США.

Заместитель Генерального прокурора РФ, полагая, что договор, заключенный между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области, противоречит ст. 1015 ГК РФ, обратился в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Решением арбитражного суда г. Москвы, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда, в иске было отказано со ссылкой на то, что указанный договор не противоречит ст. 1015 ГКРФ, поскольку эта норма не устанавливает ограничений на передачу имущества такому доверительному управляющему, как субъект РФ.

Федеральный арбитрaжный суд Московскою округа, рассматривавший дело по кассационной жалобе заместителя Генеральною прокурора РФ, пришел к выводу, что указанный договор противоречит ст. 1015 ГК РФ, поскольку, по мнению суда, ни Московская область как субьект РФ, ни Администрация Московской области не вправе выступать в качестве доверительного управляющего ценными бумагами.

При рассмотрении данного дела основным оказался вопрос о том, общей или специальной является гражданская правоспособность публично-правовых образований, т.е. каковы особенности данных субъектов гражданского права.

Вопрос о характере гражданской правоспособности государства издавна является дискуссионным в юридической литературе. В.И. Синайский считал, что правоспособность юридического лица (в том числе государства как юридического лица) всегда носит специальный характер. Это значит, что юридическое лицо правоспособно лишь в пределах той цели, для достижения которой оно создано. Юридическое лицо должно иметь специальную правоспособность, дабы оно не могло господствовать над человеком. Это особенно опасно там, где мы имеем дело с учреждениями, т.к. если в союзах, созданных самими людьми, они могут господствовать над целью и даже прекращать существование юридического лица, то в учреждениях цель господствует над людьми и они не могут ее изменять. В этом своеобразном положении, писал В.И. Синайский, заключается ответ на вопрос о том, почему юридическое лицо имеет специальную правоспособность²⁵⁵. Аналогичную точку зрения защищал М.Я. Пергамент²⁵⁶.

В малоизвестном широкому кругу юристов учебнике гражданского права профессора Юрьевского университета И.М. Тютрюмова выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны)²⁵⁷. И.М. Тютрюмов считал, что «важная в юридическом отношении особенность в положении такого юридического лица заключается в том, что оно не может считаться способным к заключению всех вообще сделок, имеет специальную правоспособность, т.е. юридическому лицу доступны не все гражданские права, а больший или меньший круг тех правоотношений, в которые оно может вступать, определяется особенностями данной корпорации или данного установления, а главным образом, той целью, ради которой они возникают»²⁵⁸.

В современной литературе по гражданскому праву вопрос о характере гражданской правоспособности государственных образований также является дискуссионным.

В.В. Залесский придерживается мнения, что на содержание гражданской правоспособности существенно влияют задачи, которые стоят перед Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями как властными структурами. Выполнение индивидуальных задач каждого субъекта с использованием гражданско-правовых средств обеспечивается предоставлением ему общей гражданской правоспособности²⁵⁹. М.И. Брагинский обосновывал применительно к советскому государству точку зрения, в соответствии с которой гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом имеет специальный, а не общий характер²⁶⁰.

Особого мнения в этой дискуссии придерживается А.А. Иванов.

С его точки зрения, государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены в законе. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Автор признает, что исходя из концепции правового государства трактовка правоспособности государства как специальной выглядит привлекательно. Однако, задает вопрос А.А. Иванов, разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить. Поэтому правоспособность государства автор называет целевой. Государство, вступая в гражданский оборот, должно учитывать, что оно является носителем публичной власти. Это означает, что оно не может наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т.д.²⁶¹

Конституционный Суд РФ, исходя из нормативного содержания конституционного принципа правового государства, склонился к признанию гражданской правоспособности субъектов Российской Федерации как специальной.

По смыслу Конституции РФ (ст. 34, ч. 1), указал КС РФ, одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Указанное конституционное положение получило развитие в текущем законодательстве. В частности, п. 2 ст. 7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. No 948-1 (в ред. от 25 мая 1995 г.) «O конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности; согласно Конституции РФ, в ведении Pocсийской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71).

Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы (Определение КС РФ от 4 декабря 1997 г. No 139-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе»²⁶² ). Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (ст. 1023 и п. 4 ст. 1020 ГК РФ), что противоречит публично-правовой природе этих образований.

Из статьи 1025 ГК РФ вытекает, что передать в доверительное управление ценные бумаги можно только доверительному управляющему, признанному профессиональным участником рынка ценных бумаг, что должно быть подтверждено наличием у него соответствующей лицензии. По смыслу п. 1 и 2 ст. 1015 ГК РФ из круга лиц, наделенных правом осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, исключены публично-правовые образования, государственные органы и органы местного самоуправления, однако это не препятствует владельцам частной собственности заключать договоры доверительного управления имуществом с другими субъектами гражданского права, профессионально занимающимися предпринимательской деятельностью.

Таким образом, запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Конституция РФ устанавливает границы этого права, определяемые в данном случае рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Следовательно, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспоренные положения ст. 1015 ГК РФ, отсутствует²⁶³.

На наш взгляд, нормативное содержание конституционного принципа правового государства содержит ряд требований, имеющих самое непосредственное отношение к проблеме участия государственных образований в гражданских правоотношениях.

Государство, претендующее на то, чтобы считаться правовым, обязано ограничивать себя в рамках гражданского оборота, лишаясь каких-либо властных полномочий. Какие бы органы государства ни принимали участие в гражданских правоотношениях от имени государства (но не как обособленные юридические лица), в любом случае презюмируется равноправие государства с другими субъектами гражданского права. Из положений п. 1 ст. 1 ГК РФ о том, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, и п. 1 ст. 2 ГК РФ о том, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, может следовать только такой вывод.

Концепция правового государства не допускает возможности произвольного вмешательства государства в сферу прав частных лиц.

Исходя из этого требования правоспособность публично-правовых образований может иметь только специальный характер. В Федеральном законе от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе» установлено, в частности, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом.

По запросу Совета Федерации Конституционный Суд России принял Определение от 4 декабря 1997 г. No 139-О, в котором указал, что отношения, возникающие в связи с переводным и простым векселем, регулируются гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), а потому только федеральный законодатель вправе установить в законе все случаи использования векселей для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права.

Закрепив в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексельный оборот с участием государства, государственных и муниципальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции — такой вывод сделал КС РФ.

Концепция правового государства при ее преломлении к анализируемой проблеме должна исключать возможность неосновательного обогащения государства при участии в гражданском обороте. В связи с этим заслуживает внимания жалоба ОАО «Разрез «Изыхский» в КС РФ на нарушение конституционных прав ст. 81 Федерального закона от 21 мая 1997 г. No 119-ФЗ «Об исполнительном производстве».

На основании инкассовых поручений, являющихся исполнительными документами в соответствии с п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве», переданных Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Хакасия, службой судебных приставов было возбуждено исполнительное производство в отношении ОАО «Разрез «Изыхский». Затем оно было прекращено в связи с заявлением взыскателя о возвращении исполнительных документов. Но при этом в отдельное производство было выделено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 7% от суммы, определенной в инкассовых поручениях, т.е. от суммы пенсионного взноса и пени. В соответствии со ст. 81 названного Закона и сложившейся правоприменительной практикой, несмотря на возврат исполнительного документа без исполнения, исполнительский сбор взыскивается подразделением службы судебных приставов.

Закономерна постановка вопроса: а не возникает ли в таком случае между государством и акционерным обществом обязательство из неосновательного обогащения и правомерно ли существование норм, допускающих возникновение таких обязательств?