2. Функціональний зміст міжгалузевого управління

У системі органів виконавчої влади встановлена організаційно-структурна ієрархія, у межах якої центральне місце відведено міністерствам, що здійснюють, як уже зазначалося, переважно галузеве управління. Вони не є підлеглими ані державним комітетам, ані будь-яким іншим центральним органам виконавчої влади. З іншого боку, фактично всі інші органи виконавчої влади організаційно також не є підлеглими міністерствам.

Водночас на державні комітети покладено здійснення міжгалузевої координації, а також функціональне регулювання у відповідній царині діяльності. Але координація як одна із функцій державного управління завжди передбачає надвідомчість, тобто наявність і практичне використання владних повноважень, які дають суб'єктові міжгалузевого управління змогу забезпечити узгодженість, єдиний підхід у діяльності координованих систем. Надвідомчі повноваження цих суб'єктів виражаються у виданні ними юридичних актів, обов'язкових для об'єктів, що координуються.

Отже, державні комітети координують роботу міністерств, посідаючи щодо них «надвідомче» місце. Так, Державний комітет України із земельних ресурсів (Держкомзем) здійснює координацію діяльності органів виконавчої влади й організацій³⁸. Рішення Держкомзему та його територіальних органів з питань, віднесених до їх компетенції, обов'язкові для органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб (звичайно, йдеться про організаційно не підлеглі органи й відповідні особи). Держкомзем здійснює державне управління і контроль, зокрема, управляє земельними об'єктами, що знаходяться у його віданні, здійснює ліцензування, виконує реєстраційні функції, керує територіальними органами й підвідомчими організаціями.

Наведене означає, що названі дії виходять за межі функціонального регулювання, а тим паче — міжгалузевої координації. Так, ліцензуванням нині займаються майже всі виконавчі органи незалежно від характеру їх компетенції, що підтверджує висновок, що регулювання здійснюється у межах управління. Яскравим прикладом цього є Міністерство промислової політики України, яке поряд із управлінням промисловістю здійснює міжгалузеву й міжрегіональну координацію у сфері промислової політики, управління й регулювання процесів промислового виробництва³⁹.

Наявність регулятивної функції у компетенції державних комітетів свідчить про особливе місце цієї функції у змісті міжгалузевого управління.

Найчастіше у науковій і навчальній юридичній літературі для вирішення питання про формування сфер міжгалузевого управління використовується формула «функціональне регулювання». Вона була введена в обіг, як відомо, Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Але це суто формальний підхід до проблеми, оскільки на рівних підставах всі без винятку сучасні центральні органи виконавчої влади можна характеризувати водночас і як суб'єкти функціонального регулювання.

Пояснюється це насамперед відсутністю загальновизнаної концепції державного регулювання взагалі. А воно, як відомо, може бути не лише «функціональним», а й «галузевим». Точніше, «функціональне» регулювання нічим не відрізняється від «галузевого», оскільки в обох варіантах воно здійснюється в межах дорученої цьому державному комітетові чи міністерству «сфери діяльності», тобто вони мають відповідні повноваження як щодо непідлеглих їм органів та об'єктів, так і підлеглих.

Отже, необхідно виходити з оцінки реального змісту державно-управлінської діяльності відповідних суб'єктів міжгалузевого управління.

Зокрема, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва реалізує державну політику в галузі становлення і зміцнення підприємницького сектора, здійснює державне регулювання, міжгалузеву координацію щодо створення умов для вільного використання громадянами своїх здібностей і майна для ведення підприємницької діяльності. Його компетенція поширюється на всі суб'єкти малого підприємництва незалежно від предмета й цілей їх діяльності, організаційно-правових форм і форм власності, а його нормативні акти обов'язкові для всіх органів виконавчої влади.

Так само у царині зовнішньоторговельної діяльності регулятивна функція покладена на спеціалізовану систему Державної митної служби України (ДМС) — центрального органу виконавчої влади, який безпосередньо керує митною справою в країні.

При характеристиці компетенції ДМС необхідно враховувати, що у своїй діяльності вона тісно пов'язана з Міністерством фінансів України, яке з питань, віднесених до сфери його діяльності, забезпечує регулюючий і координуючий вплив на функціонування митної системи⁴⁰. З іншого боку, ДМС відіграє суттєву роль у здійсненні валютно-фінансового контролю, а також у забезпеченні економічної безпеки України. Нормативно-правові акти ДМС діють на всій території країни, вони обов'язкові до виконання всіма державними органами, юридичними особами незалежно від їх форм власності й підлеглості, а також громадянами.

Крім названих органів виконавчої влади, до державних інституцій, які виконують функції міжгалузевого управління, зокрема у сфері економіки, слід також віднести й центральні органи виконавчої влади з питань статистики, технічного регулювання і споживчої політики, державного матеріального резерву, державного майна та деякі інші.

Важливо враховувати, що в даному разі як ілюстрацію вибрано такі виконавчі органи, які, незважаючи на відсутність уніфікованості в їх назві, виконують, головним чином, функції, що поширюються на більшість галузевих систем управління.

Аналізуючи сфери міжгалузевого управління, необхідно взяти до уваги, що у своїй сутності одним із його елементів є державний контроль і нагляд, сфера застосування яких розширюється. І це зрозуміло, оскільки за сучасних умов контроль (нагляд) — необхідна умова ефективного державного регулювання не лише з метою забезпечення реалізації численних економічних, соціальних та інших програм загальнодержавного значення, а й як реальний засіб цілеспрямованого впливу на діяльність усіх об'єктів незалежно від їх відомчої підлеглості і форми власності.