- •Оглавление
- •Розділ I Адміністративне право і державне управління у сферах економічної діяльності держави, господарювання та міжгалузевих сферах 6
- •Глава 11 Адміністративно-правове регулювання і державне управління в агропромисловій сфері 99
- •Глава 12 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері охорони навколишнього природного середовища 107
- •Розділ II Адміністративне право і державне управління у сферах соціальної і гуманітарно-культурної діяльності держави 126
- •Розділ III Адміністративне право і державне управління у сферах адміністративно-політичної діяльності держави 175
- •Розділ VIII Україна на шляху до європейського адміністративного простору 263
- •Розділ 43 Організація та діяльність публічної адміністрації у зарубіжних країнах 277
- •1. Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання у сфері економіки
- •2. Організація державного управління у сфері економіки
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері економіки
- •4. Державний контроль у сфері економіки
- •Глава 2 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері фінансів
- •1. Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання у сфері фінансів
- •2. Організація державного управління у сфері фінансів
- •3. Державна податкова служба в Україні
- •4. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку
- •5. Контроль з боку державної контрольно-ревізійної служби в Україні
- •Глава 3 Державне управління банківською системою
- •1. Загальна характеристика банківської системи як об'єкта державного управління
- •2. Національний банк України як суб'єкт державного управління
- •3. Основні напрями державного впливу Національного банку України на банківську систему
- •4. Система банківського нагляду
- •Глава 4 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері реалізації митної політики
- •1. Загальна характеристика митної політики України
- •2. Система митних органів
- •3. Особливості державної служби в митних органах
- •4. Види митних режимів
- •Глава 5 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері підприємництва
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері підприємництва
- •2. Організація державного управління у сфері підприємництва
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері підприємництва
- •4. Державний контроль у сфері підприємництва
- •Глава 6 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері захисту економічної конкуренції
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері захисту економічної конкуренції
- •2. Органи виконавчої влади, що беруть участь у реалізації конкурентної політики
- •3. Антимонопольний комітет України та його органи
- •4. Державний контроль у сфері захисту економічної конкуренції
- •Глава7 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері промисловості
- •1. Загальна характеристика промислової політики держави
- •2. Загальні засади організації державного управління промисловістю
- •3. Управління промисловими підприємствами
- •4. Державний контроль у сфері промисловості
- •Глава 8 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у паливно-енергетичній сфері
- •1. Загальна характеристика державної політики у паливно-енергетичній сфері
- •2. Організація державного управління у паливно-енергетичній сфері
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у паливно-енергетичній сфері
- •4. Державний контроль та нагляд у паливно-енергетичній сфері
- •Глава 9 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сферах транспорту і зв'язку
- •1. Загальна характеристика законодавства
- •2. Організація державного управління у сферах транспорту і зв'язку
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сферах транспорту і зв'язку
- •4. Державний контроль та нагляд у сферах транспорту і зв'язку
- •Глава 10 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
- •1. Загальна характеристика державної політики у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
- •2. Організація державного управління у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
- •4. Державний контроль у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
- •Глава 11 Адміністративно-правове регулювання і державне управління в агропромисловій сфері
- •1. Загальна характеристика державної політики в агропромисловій сфері
- •2. Організація державного управління в агропромисловій сфері
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу в агропромисловій сфері
- •4. Державний контроль та нагляд в агропромисловій сфері
- •Глава 12 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері охорони навколишнього природного середовища
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища
- •2. Організація державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері охорони навколишнього природного середовища
- •4. Державний контроль, нагляд і моніторинг у сфері охорони навколишнього природного середовища
- •Глава 13 Адміністративно-правове регулювання і державне управління в окремих міжгалузевих сферах
- •1. Загальна характеристика державного управління міжгалузевими сферами
- •2. Функціональний зміст міжгалузевого управління
- •3. Організація державного управління в окремих міжгалузевих сферах
- •Глава 14 Державна політика та управління у сфері інформатизації
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері інформатизації
- •2. Організація державного управління у сфері інформатизації
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері праці та соціальної політики
- •2. Організація державного управління у сфері праці та соціальної політики
- •3. Державний контроль та нагляд у сфері праці та соціальної політики
- •Глава 16 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері охорони здоров'я
- •1. Загальна характеристика державної політики у галузі охорони здоров'я
- •2. Організація державного управління у галузі охорони здоров'я
- •3. Адміністративно-правове регулювання дозвільно-реєстраційних функцій у сфері охорони здоров'я
- •4. Державний контроль та нагляд у галузі охорони здоров'я
- •Глава 17 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері освіти
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері освіти
- •2. Організація державного управління у сфері освіти
- •3. Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері освіти
- •4. Державний контроль у сфері освіти
- •Глава 18 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері науки
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері науки
- •2. Організація державного управління у сфері науки
- •3. Роль Вищої атестаційної комісії України у сфері науки
- •Глава 19 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері культури
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері культури
- •2. Організація державного управління у сфері культури
- •3. Здійснення реєстраційно-дозвільних функцій у сфері культури
- •4. Державний контроль та нагляд у сфері культури
- •Глава 20 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сферах молодіжної політики, фізичної культури та спорту
- •1. Загальна характеристика сфер молодіжної політики, фізичної культури та спорту
- •2. Організація державного управління у сферах молодіжної політики, фізичної культури та спорту
- •3. Сприяння держави участі громадськості у справах молоді, фізичної культури та спорту
- •Розділ III Адміністративне право і державне управління у сферах адміністративно-політичної діяльності держави Глава 21 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері юстиції
- •1. Загальна характеристика державної правової політики
- •2. Організація державного управління у сфері юстиції
- •3. Форми діяльності Міністерства юстиції України
- •4. Державний контроль у сфері юстиції
- •Глава 22 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сферах безпеки і охорони державного кордону
- •1. Загальна характеристика основ національної безпеки України
- •2. Організація державного управління у сфері безпеки
- •3. Державний кордон та його захист і охорона
- •Глава 23 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері внутрішніх справ
- •1. Загальна характеристика сфери внутрішніх справ
- •2. Організація державного управління у сфері внутрішніх справ
- •3. Міліція — складова частина органів внутрішніх справ
- •4. Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ
- •Глава 24 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері оборони
- •1. Загальні засади організації оборони
- •2. Збройні Сили України та військовий обов'язок
- •3. Організація державного управління у сфері оборони
- •4. Контроль у сфері оборони
- •Глава 25 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері закордонних справ
- •1. Загальна характеристика державної політики у сфері зовнішніх зносин
- •2. Організація державного управління у сфері закордонних справ
- •3. Дипломатична служба
- •4. Державний контроль у сфері закордонних справ
- •Розділ IV Організація виконавчої влади в Автономній Республіці Крим Глава 26 Правові засади організації виконавчої влади в Автономній Республіці Крим
- •Глава 27 Рада міністрів Автономної Республіки Крим
- •Глава 28 Органи виконавчої влади, підвідомчі Раді міністрів Автономної Республіки Крим
- •Глава 29 Державний контроль щодо виконавчої влади в Автономній Республіці Крим
- •Розділ V Адміністративне право і управління в основних сферах місцевого самоврядування Глава 30 Загальна характеристика управлінської спрямованості місцевого самоврядування
- •Глава 31 Управління в господарсько-економічних сферах
- •Глава 32 Управління в соціальній і гуманітарно-культурній
- •Глава 33 Управління у сферах охорони громадського порядку та адміністративно-політичної діяльності
- •Розділ VI Громадські організації та адміністративне право Глава 34 Збільшення різноманітності видів громадських організацій
- •Глава 35 Участь громадських організацій у реалізації функцій органів виконавчої влади
- •Розділ VII Особливості здійснення адміністративної юрисдикції Глава 36 Зміст адміністративної юрисдикції
- •Глава 37 Адміністративна відповідальність фізичних осіб: загальна характеристика чинного законодавства
- •1. Нормативно-правові акти, що передбачають адміністративну відповідальність фізичних осіб
- •2. Адміністративні правопорушення за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення
- •Глава 38 Адміністративна відповідальність юридичних осіб у різних сферах їх функціонування
- •Глава 39 Особливості адміністративних правопорушень, що підлягають розгляду адміністративними судами
- •1. Подвійна природа адміністративних правопорушень
- •2. Необхідність дотримання принципів реалізації публічно-владних повноважень
- •Розділ VIII Україна на шляху до європейського адміністративного простору Глава 40 Вплив європейської інтеграції на національні системи державного управління
- •Глава 41 Орієнтація на стандарти європейського адміністративного простору
- •Глава 42 Основні принципи права Європейського Союзу
- •1. Походження основних принципів права Європейського Союзу
- •2. Характеристика основних принципів права Європейського Союзу
- •Глава 43 Юрисдикція Європейського суду з прав людини у справах адміністративно-правового характеру
- •1. Загальна характеристика юрисдикції Європейського суду
- •2. Недопущення порушень права особи на справедливий судовий розгляд
- •3. Загальні положення застосування Європейської конвенції з прав людини
- •Розділ 43 Організація та діяльність публічної адміністрації у зарубіжних країнах Глава 44 Організація публічної адміністрації
- •1. Державна адміністрація
- •2. Органи місцевого самоврядування
- •Глава 45 Побудова публічної служби
- •Глава 46 Основні правові форми діяльності публічної адміністрації
- •Глава 47 Контроль за діяльністю публічної адміністрації
- •Розділ I Адміністративне право і державне управління у сферах економічної діяльності держави, господарювання та міжгалузевих сферах 6
- •Розділ II Адміністративне право і державне управління у сферах соціальної і гуманітарно-культурної діяльності держави 126
- •Розділ III Адміністративне право і державне управління у сферах адміністративно-політичної діяльності держави 175
- •Розділ VIII Україна на шляху до європейського адміністративного простору 263
- •Розділ 43 Організація та діяльність публічної адміністрації у зарубіжних країнах 277
Глава 39 Особливості адміністративних правопорушень, що підлягають розгляду адміністративними судами
1. Подвійна природа адміністративних правопорушень
Сучасна правова дійсність свідчить про наявність певної розбіжності між: 1) адміністративними правопорушеннями, відповідальність за які передбачена КпАП; 2) адміністративними правопорушеннями, які є предметом розгляду адміністративних судів.
Адже, по-перше, адміністративна відповідальність за КпАП передбачає поряд із відповідальністю громадян України, іноземців, осіб без громадянства також і відповідальність посадових осіб державних органів, що розглядаються як суб'єкти публічно-владних повноважень1.
1 Загалом під «суб'єктами публічно-владних повноважень» слід розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, будь-які інші суб'єкти, котрі здійснюють владні функції на основі норм права, а також суб'єкти, які функціонують на основі делегованих повноважень. При цьому тут і далі поняття «владні повноваження» і «публічно-владні повноваження» використовуються як тотожні.
Зокрема, КпАП у своїй особливій частині передбачає відповідальність посадових осіб: у галузі охорони праці й здоров'я населення; у галузі захисту прав власності; у галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'ятників історії та культури; у галузі промисловості, будівництва, використання паливно-енергетичних ресурсів; у сільському господарстві; на транспорті, у галузі шляхового господарства і зв'язку; у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою; у галузі торгівлі, у галузі фінансів і підприємницької діяльності; у галузі стандартизації, метрології та сертифікації; у галузі захисту громадської безпеки; у галузі охорони встановленого порядку управління.
Ці адміністративні правопорушення розглядаються чинним законодавством як протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на відповідні правові відносини. Підставою такої відповідальності для посадових осіб, які вчинили протиправні дії, є наявність, так би мовити, «класичного» складу адміністративного проступку (див. про це том 1 академічного курсу, гл. 25).
Така конструкція складу адміністративного проступку має універсальне значення щодо адміністративної відповідальності посадових осіб, що полягає у накладанні на них відповідних адміністративних стягнень.
По-друге, адміністративні правопорушення, які є предметом розгляду адміністративних судів, мають іншу правову природу, інші правові підстави, інші правові наслідки та інші складові елементи. У цьому розумінні адміністративні правопорушення з боку суб'єктів публічно-владних повноважень пов'язані передусім із реалізацією компетенції цих суб'єктів.
Механізм реалізації цієї компетенції необов'язково пов'язаний із адміністративними правопорушення, що тягнуть за собою адміністративні стягнення. Більше того, адміністративні правопорушення, які передбачають застосування до посадових осіб адміністративних стягнень, не повинні розглядатись адміністративними судами, а відповідні протиправні дії здійснюються посадовими особами, як правило, поза межами встановленої компетенції. Крім того, законодавство визначає конкретні органи, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена КпАП.
Адміністративні правопорушення з боку суб'єктів публічно-владних повноважень, які є підставою виникнення адміністративних
спорів, що розв'язуються адміністративними судами, пов'язані не лише з практичною реалізацією компетенції згаданих раніше органів, а й із можливістю запобігання цим адміністративним правопорушенням у майбутньому, коли компетенція відповідного органу ще фактично не реалізується, але в разі відповідних дій (рішень) щодо її реалізації можуть виникнути негативні наслідки для особи, суспільства або інших суб'єктів публічно-владних повноважень.
Отже, завданням адміністративного судочинства (адміністративної юстиції) є встановлення факту вчинення специфічного різновиду адміністративного правопорушення, який не можна зводити лише до сукупності елементів «класичного» складу адміністративного проступку, що притаманне розгляду справ про накладання адміністративних стягнень відповідно до КпАП. Адміністративне правопорушення з позицій адміністративного судочинства слід розглядати як певне неадекватне використання публічно-владних повноважень, сукупність яких складає компетенцію відповідного органу, посадової (чи службової) особи.
Таким чином, можна визначити кілька найхарактерніших проявів (варіантів) адміністративних правопорушень суб'єктів публічно- владних повноважень у процесі використання (реалізації) своєї компетенції.
По-перше, правопорушення може бути пов'язане з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження у відповідних нормативних актах не надавалися. Слід мати на увазі, що мета діяльності того чи іншого органу є обов'язковим елементом будь-якої компетенції, а відповідно, і будь-яких повноважень. Якщо державний орган105 використовує свої повноваження з метою, яка суперечить діяльності цього органу, то це вже є правопорушенням, яке може бути розглянуто адміністративним судом.
Другим варіантом адміністративного правопорушення може бути ситуація, за якої повноваження державного органу використані у спосіб, який не був передбачений відповідними нормативними актами, включаючи Конституцію України. Наприклад, досягнення тієї чи іншої мети, реалізація тих чи інших повноважень може бути здійснена вкрай неефективним способом або у спосіб, який суперечить нормативним актам України, де встановлено заборону використовувати такі способи, або навпаки, способом, не передбаченим жодним із нормативних актів.
Окремим варіантом адміністративних правопорушень у процесі реалізації компетенції державних органів є недотримання принципу рівності всіх громадян, посадових осіб і органів перед законом або встановлення в будь-якій формі дискримінації для певного кола громадян чи окремих осіб.
Специфічним проявом правопорушення слід вважати допущення незбалансованості між можливими негативними наслідками для суспільства (або окремих громадян) та метою, задля якої приймається рішення чи відбувається дія того чи іншого державного органу. Явна незбалансованість у реалізації компетенції за формальними ознаками не буде мати вигляду правопорушення, але фактично буде порушувати загальні принципи адміністративного законодавства, а в окремих випадках — і принцип верховенства права, а тому повинна розглядатися як адміністративне правопорушення з боку суб'єкта публічно-владних повноважень, що може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Крім того, компетенція державного органу може реалізовуватися без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття відповідного рішення або вчинення відповідних дій, тобто може мати місце прийняття необґрунтованого рішення, яке тягне або може потягнути за собою негативні наслідки. Зрозуміло, що і в цих випадках слід вести мову про правопорушення у вигляді недотримання тих чи інших принципів, норм або приписів.
Окремим проявом правопорушення може вважатися також прийняття рішення, хоч і в межах компетенції відповідного органу, у межах встановлених повноважень, але несвоєчасно, тобто йдеться про допущення бездіяльності протягом строку, який не можна вважати розумним для розгляду тієї чи іншої справи, прийняття того чи іншого рішення. У таких випадках компетенція органу ніби не використовується або використовується повільно протягом довгого строку, який фактично веде до втрати ефективності в діяльності того чи іншого органу.
Як ще один варіант правопорушення слід також назвати можливість прийняття рішень упереджено або недобросовісно. Звичайно, у цих випадках йдеться про відповідні правопорушення, що трапляються в діяльності щодо реалізації компетенції того чи іншого державного органу. При цьому діяльність будь-якого суб'єкта публічно-владних повноважень у контексті корупційних дій є предметом, як правило, кримінальної (в окремих випадках — адміністративної) відповідальності й тому не розглядається адміністративними судами.
Завершуючи загальний огляд можливих варіантів адміністративних правопорушень з боку суб'єктів публічно-владних повноважень, необхідно сказати про ті правові наслідки, які тягне за собою встановлення в судовому порядку факту наявності адміністративного правопорушення у вигляді неадекватної реалізації компетенції державного органу або іншого суб'єкта владних повноважень.
Загальний принцип відповідальності при цьому полягає не стільки в тому, щоб покарати винну особу чи державний орган, скільки в тому, щоб поновити порушені цим суб'єктом права та інтереси громадян і суспільства в цілому. Це є важливим концептуальним положенням, особливо з урахуванням тієї обставини, що адміністративні правопорушення з боку суб'єкта публічно-владних повноважень мають специфічну суб'єктивну характеристику. Тобто із суб'єктивного боку адміністративне правопорушення може виникати без явних ознак навмисності, тобто внаслідок дій, які порушують ті чи інші принципи адміністративної діяльності без заздалегідь визнаної вини суб'єкта такого правопорушення.
У таких випадках суд може визнати протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи частину такого рішення, може також визначити неправомірними дії чи бездіяльність відповідного суб'єкта. Усі ці дії будуть спрямовані на відновлення порушених прав відповідних зацікавлених осіб, але не будуть мати на меті покарання винних.
Крім того, вина суб'єкта публічно-владних повноважень може мати ознаки прямого умислу, тоді як необережні форми вини взагалі можуть виключати відповідальність такого суб'єкта. Проте це не означає, що в судовому порядку не повинні поновлюватися відповідні права. Якщо встановлені факти навмисних дій суб'єкта владних повноважень, то це може бути предметом накладання адміністративного стягнення в порядку, передбаченому КпАП.
Наслідком адміністративного правопорушення, що розглядається в адміністративних судах, може бути також скасування або визнання не чинним рішення будь-якого державного органу або окремих частин цього рішення, або зобов'язання відповідача вчинити відповідні дії, спрямовані на встановлення порушених прав та законних інтересів. Особливість адміністративної відповідальності в таких випадках полягає в тому, що суд може розглядати як адміністративні правопорушення й такі дії відповідних суб'єктів владних повноважень, які тільки плануються, і тому суд може прийняти рішення про заборону вчинення таких дій у майбутньому або зобов'язати утриматися від вчинення дій, або навпаки, зобов'язати діяти відповідним чином у разі бездіяльності органів чи їх посадових осіб.
Особливим наслідком скоєння адміністративного правопорушення є стягнення з відповідача певних коштів, які спрямовані на відшкодування завданих збитків. Такі адміністративні правопорушення становлять найбільшу соціальну небезпеку, оскільки відновлення порушених прав передбачає часом значні державні видатки, і хоча практика такого відшкодування не є досить розвиненою, слід вважати, що в майбутньому це буде основним засобом регулювання адміністративних правовідносин у державі, який має привести до зменшення загальної кількості адміністративних правопорушень.
На поновлення порушених внаслідок вчинення відповідних адміністративних правопорушень з боку суб'єктів публічно-владних повноважень прав та інтересів може бути спрямоване також визнання в судовому порядку наявності чи відсутності компетенції відповідного суб'єкта публічно-владних повноважень. Наявність компетенції, встановленої в судовому порядку, може передбачати необхідність для державного органу діяти в тому чи іншому напрямі, а встановлення відсутності компетенції буде означати заборону вчинення відповідних дій або скасування прийнятих уже рішень.
Певна річ, у конкретних випадках судове провадження може тягнути й інші правові наслідки розгляду адміністративних справ, наприклад, ліквідація об'єднання громадян чи заборона окремих видів їх діяльності, чи заборона перетинання державного кордону для іноземців або осіб без громадянства, чи примусове видворення за межі України і т. ін., що передбачено ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України.