9.2. План подготовки федеральных государственных служащих

Другим основным механизмом управления дополнитель­ным профессиональным образованием государственных слу­жащих является план подготовки государственных служа­щих федеральной государственной службы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О дополни­тельных мерах по подготовке государственных служащих" Администрация Президента РФ и Аппарат Правительства РФ ежегодно утверждают такой план. Подготовка включает профессиональную переподготовку, повышение квалифика­ции, стажировку за рубежом. Предусмотрена обязательная профессиональная переподготовка для лиц, впервые назна­ченных на государственные должности федеральной госу­дарственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в этих должностях. Для государственных служащих, замещающих руководящие дол­жности, предусмотрено обязательное повышение квалифи­кации. Профессиональная переподготовка и повышение ква­лификации осуществляются в Российской академии госу­дарственной службы, Академии народного хозяйства, Финансовой академии.

Направляются на подготовку (стажировку) за рубеж госу­дарственные служащие в возрасте не старше сорока лет и военнослужащие, уволенные в запас в связи с реформирова­нием Вооруженных Сил Российской Федерации, не старше 45 лет. Они должны замещать государственные должности федеральной государственной службы. Государственным за­казчиком подготовки (стажировки) за рубежом государствен­ных служащих является Администрация Президента РФ.

В ежегодном плане подготовки государственных служа­щих федеральной государственной службы предусмотрена возможность подготовки лиц, замещающих государственные должности, а также государственные должности государ­ственной службы субъектов Российской Федерации. Рекомен­дуется региональным органам государственной власти утвер­ждать планы подготовки государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, ' которые должны реализовываться за счет средств их бюд­жетов.

В плане подготовки на 2004 год предусмотрено обучить свыше 8 тыс. государственных служащих. Более 1,7 тыс. че­ловек предполагается обучить по программам профессиональ­ной переподготовки. Около 6 тыс. пройдут повышение квали­фикации и 280 человек будут направлены на зарубежную ста­жировку. 1,9 тыс. государственных служащих работают в центральном аппарате федеральных органов государствен­ной власти, 4,8 тыс. (59,7%) — территориальных органах, 1,2 тыс. — органах государственной власти субъектов Россий­ской Федерации. В Российской академии государственной службы предполагается обучить свыше 2,3 тыс. государствен­ных служащих, в том числе 565 по программам профессио­нальной переподготовки, 1494 — программам повышения ква­лификации, для 280 организовать предстажировочную подготовку. В подведомственных ей образовательных учреж­дениях планируется обучить 4,2 тыс. государственных служа­щих, из них 730 по программам профессиональной переподго­товки и 3479 — программам повышения квалификации. В Ака­демии народного хозяйства и Финансовой академии должны обучаться 705 и 767 государственных служащих. Соответственно 257 и 226 по программам профессиональной переподготовки, 448 и 541 по программам повышения квалификации.

Механизм реализации плана предусматривает, что феде­ральные органы государственной власти и органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации направля­ют в Администрацию Президента РФ и Аппарат Правитель­ства РФ предложения по обучению своих сотрудников. Управление кадровой политики Президента РФ и Управле­ние государственной службы и кадров Аппарата Правитель­ства РФ представляют на утверждение проект плана. После его рассмотрения план утверждается руководителями Адми­нистрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Вы­писки из плана направляется в федеральные органы государ­ственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, план — в академии. Федеральные орга­ны государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации направляют в академии дан­ные о государственных служащих, направляемых на учебу. Академии формируют учебные группы слушателей, разраба­тывают графики их обучения и информируют федеральные органы государственной власти и органы государственной вла­сти субъектов Российской Федерации о сроках подготовки. Контроль за реализацией плана осуществляют Управление кадровой политики Президента РФ и Управление государ­ственной службы и кадров Аппарата Правительства РФ.

Практическая деятельность по реализации плана подго­товки государственных служащих федеральной государствен­ной службы выявила определенные проблемы. Одной из них является несоответствие количества утвержденных и подан­ных заявок федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации реальному количеству государственных служащих, направляемых на учебу в соответствии с этим планом. По разным причинам, в том числе из-за постоянной реорганиза­ции структуры федеральных органов исполнительной влас­ти, сокращения государственных служащих, федеральные и региональные органы государственной власти направляют на обучение меньшее количество государственных служа­щих по сравнению с утвержденными в заявках цифрами. За­частую слушатели вынуждены пропускать занятия, поскольку во время обучения их посылают в командировки либо пору­чают выполнить какое-нибудь задание.

Предусмотрена профессиональная переподготовка и по­вышение квалификации государственных служащих, зани­мающих должности не ниже заместителя начальника отде­ла. Однако федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации присылают на обучение не только руководителей, но и специалистов.

Отсутствует механизм корректировки утвержденного пла­на. Одни федеральные и региональные органы государствен­ной власти направляют на учебу меньше сотрудников, чем указано в плане, другие — больше. Заявки на учебу направ­ляются в середине или в конце года, предшествующего ка­лендарному учебному году, во второй половине которого орга­низовано обучение по некоторым программам повышения ква­лификации. За такой большой промежуток времени происходят изменения в органах государственной власти, которые не кор­ректируют свои заявки и в конечном итоге направляют мень­ше сотрудников на учебу или не направляют вообще, даже не информируя об этом высшее учебное заведение.

Для решения вышеуказанных проблем необходимо, на наш взгляд, усилить ответственность федеральных и региональ­ных органов государственной власти за выполнение ежегод­ного плана подготовки государственных служащих федераль­ной государственной службы. Желательно предоставить им возможность по согласованию с Администрацией Президен­та РФ и Аппаратом Правительства РФ вносить в течение учебного года коррективы по конкретным людям в утверж­денный план, но при этом не сокращать общее количество государственных служащих, направляемых в соответствии с планом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации.

Таковы проблемы и предложения по реализации плана под­готовки государственных служащих федеральной государствен­ной службы. Вместе с тем существуют проблемы, которые воз­никли как при реализации плана, так и государственного зака­за на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих. По-видимому, вечными проблемами были и остаются проблемы обеспечения высокого качества обучения, связи подготовки го­сударственных и муниципальных служащих с их дальнейшим профессиональным и должностным ростом, ориентации обра­зования на их потребности, интересы и конечные результаты, поиск и внедрение новых методов обучения и технологий, преж­де всего дистанционного обучения и Интернет-образования.

К числу наиболее актуальных относится проблема финан­сирования дополнительного профессионального образования государственных служащих. Источниками финансирования их обучения являются бюджетные и внебюджетные средства. В 2002 году за счет средств федерального бюджета обучалось 44,6 тыс. государственных служащих федеральных органов государственной власти (96,2% от численности обученных), за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 313 (0,7%), внебюджетных средств — 1,4 тыс. (3,1%). Распре­деление по источникам финансирования обучения федеральных государственных служащих на федеральном и региональ­ном уровне соответственно составило 94,9%; 0 и 5,1%; 96,4%; 3,4% и 2,8%. За счет средств федерального бюджета 5,3 тыс. (11,4%) федеральных государственных служащих обучалось по государственному заказу и 23,1 тыс. (49,9%) — по плану подготовки. На федеральном и региональном уровнях это со­ставило /66,2 и 3,4%; 25,9 и 53,4%¹²⁴.

В 2001 году 1,5 тыс. (11,3%) государственных служащих субъектов Российской Федерации и 476 (3%) муниципальных служащих обучалось за счет средств федерального бюджета. Соответственно 11,8 тыс. (85%) и 4,9 тыс. (31,4%) прошли обу­чение за счет средств бюджетов субъектов Российской Фе­дерации, 522 (3,7%) и 588 (3,7%) — внебюджетных средств. 9,7 тыс. муниципальных служащих обучалось за счет средств местных бюджетов (61,9%)¹²⁵.

Финансовые потребности учебных заведений, осуществ­ляющих обучение кадров государственной службы, в полном объеме не удовлетворяются. Низкий уровень финансирова­ния во многом объясняется тем, что не выполняются зако­нодательные нормы финансирования образования.

Отсутствует документ, который бы определял реальные нормативы финансовых затрат на профессиональную пере­подготовку и повышение квалификации в соответствии с ежегодным планом подготовки государственных служащих федеральной государственной службы. Действующие норма­тивы относятся только к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на основе государственного заказа. Они значительно ниже ре­альных затрат на обучение государственных служащих, ко­торые осуществляют высшие учебные заведения. Целесообразно подготовить нормативный документ, ко­торый бы определял реальные финансовые затраты на про­фессиональную переподготовку и повышение квалифика­ции в соответствии с ежегодным планом подготовки госу­дарственных служащих федеральной государственной службы. Следует предоставить высшим учебным заведени­ям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование в соответствии с эти планом, право увеличи­вать финансовые затраты выше утвержденных нормати­вов. Необходимо ежегодно пересматривать нормативы на финансовые затраты обучения государственных служащих на основе государственного заказа в сторону их увеличе­ния.

Актуальной является проблема подготовки государствен­ных и муниципальных служащих, впервые принятых на го­сударственную службу. Ее актуальность определяется час­той сменяемостью государственных служащих из-за посто­янной перестройки федеральных органов исполнительной власти, увеличением численности государственных и муни­ципальных служащих, многие из которых не имеют необхо­димых знаний и опыта работы в государственной и муници­пальной службе. В 2002 году 3,7 тыс. федеральных госу­дарственных служащих, впервые поступивших на государ­ственную службу, получили дополнительное профессиональ­ное образование, что составляет 6,3% от общего количества государственных служащих, которые впервые поступили на государственную службу. Из них 150 обучались по програм­мам профессиональной переподготовки (4% от количества обученных), 3,5 тыс. (95,9%) — программам повышения ква­лификации, 4 (0,1%) прошли зарубежную стажировку. Полу­чили дополнительное профессиональное образование соот­ветственно 765 (20,4%) и 2,9 тыс. (5,3%) государственных слу­жащих федерального и регионального уровня. Прошли профессиональную переподготовку — 49 (6,4% от количества обученных) и 101 (3,4%), повысили квалификацию — 715 (93,5%) и 2,8 тыс. (96,5%), прошли стажировку за границей — 1 (0,1%) и 3 (0,1%)¹²⁶.

Свыше тысячи (6,6%) государственных служащих субъек­тов Российской Федерации, впервые поступившие на государ­ственную службу, получили в 2001 году дополнительное про­фессиональное образование. 136 человек (12,7%) прошли про­фессиональную переподготовку, 927 (86,6%) повысили квалификацию, 7 (0,7%) стажировались за границей. Из 1,3 тыс. (5,1%) муниципальных служащих, впервые поступивших на муниципальную службу и получивших дополнительное про­фессиональное образование, 172 (12,6%) обучались по програм­мам профессиональной переподготовки, 1,1 тыс. (87,3%) — по­вышения квалификации, двое (0,1%) прошли стажировку за границей¹²⁷.

Важной проблемой является обучение руководителей фе­деральных органов государственной власти, федеральных государственных служащих, замещающих высшие должно­сти. В 2002 году в категории "Б" 403 федеральных государ­ственных служащих получили дополнительное профессио­нальное образование, в том числе 13 прошли профессиональ­ную переподготовку, 385 повысили квалификацию, пятеро прошли стажировку в других странах¹²⁸.

В субъектах Российской Федерации в 2001 году 307 госу­дарственных служащих данной категории получили допол­нительное профессиональное образование. 62 человека обуча­лись по программам профессиональной переподготовки, 225 — повышения квалификации, 20 — стажировались за границей. 887 муниципальных служащих категории "Б" обучались в системе дополнительного профессионального образования 109 человек прошли профессиональную переподготовку, 765 — повысили квалификацию, 13 — прошли зарубежную стажи­ровку¹²⁹. Одним из вариантов решения этой проблемы являет­ся их подготовка по индивидуальным программам, проведе­ние краткосрочных семинаров.

На управление происходящими изменениями в системе образования государственных и муниципальных служащих следует влиять путем создания и изменения ее нормативной правовой базы Основными федеральными законами, которые определяют функционирование и развитие этой системы, являются законы "Об основах государственной службы", "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональ­ном образовании". Вместе с тем необходим федеральный за­кон "О дополнительном образовании", который бы регулиро­вал сферу дополнительного профессионального образования. Статья 26 "Дополнительное образование" Федерального за­кона "Об образовании" явно недостаточна для этих целей.

Нормативно-правовую базу дополнительного профессио­нального образования государственных служащих составля­ют также Указы Президента РФ, постановления Правитель­ства РФ, нормативные документы Министерства образова­ния РФ. Происходящие изменения в российском обществе, системе образования должны находить свое отражение в нормативных документах. Приняты взамен старых новые по­становления Правительства РФ об утверждении положений о государственном заказе и Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалифика­ции государственных служащих федеральных органов испол­нительной власти. Утвержден, а затем отменен новый госу­дарственный образовательный стандарт дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральных государственных служащих. В дальнейшем для эффективного влия­ния на управление изменениями в дополнительном профес­сиональном образовании следует принимать новые и вносить необходимые изменения в существующие законы, указы, постановления, распоряжения, государственные образова­тельные стандарты и программы, положения.

С целью совершенствования учебно-методического обес­печения повышения квалификации и профессиональной пе­реподготовки государственных и муниципальных служащих целесообразно создать на базе Российской академии госу­дарственной службы при Президенте Российской Федера­ции постоянно действующее Учебно-методическое объеди­нение по дополнительному профессиональному образованию государственных и муниципальных служащих. В его состав могли бы войти представители других высших учебных заве­дений, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципаль­ных служащих.