36. Регионы-доноры и регионы-реципиенты: их характеристика и отличия.

Крупные города играют важную роль в жизни страны. Они отличаются не только высокой концентрацией населения, но и сосредоточением капитала, ёмким рынком, его развитой инфраструктурой, наличием квалифицированных кадров, значительным образовательным, культурным, научным потенциалом. В России все они являются традиционными административными центрами субъектов Федерации, важными политическими, культурными, экономическими и иными центрами, опорными узлами территориальной организации общества, приносят основной доход в бюджеты своих регионов (являются донорами). Они играют объединяющую роль в государстве, являясь центрами межрегиональных обменных процессов, обеспечивают формирование единого экономического, культурного, научного и информационного пространства России. Они первыми выходят из кризиса и приспосабливаются к новым условиям.

По финансовому положению выделяют два типа регионов: регионы-доноры, выполняющие свои обязательства перед федеральным бюджетом и не нуждающиеся в финансовой помощи из центра (на настоящее время таких регионов порядка десяти–двенадцати), и регионы-реципиенты, не в полном объёме выполняющие свои обязательства перед федеральным бюджетом, которым центр оказывает финансовую поддержку в виде трансфертов и других перечислений финансовых средств.

Целевые программы должны учитывать специфику (типологию) регионов. Для группы развитых (опорных) регионов необходимы программы активизации «точек роста» на базе самодостаточности их финансовых ресурсов с последующим выполнением «донорских» функций для убыточных регионов РФ. Развитые регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. В составе группы выделяются две подгруппы со спецификой рыночной специализации: высокотехнологичные регионы (наукоёмкое машиностроение и химическая промышленность) – это 14 субъектов Федерации в составе Центрального, Северо-Западного, Уральского и Сибирского ФО; сырьевые регионы с базовыми отраслями топливно-энергетической и металлургической промышленности – 10 регионов в Северо-Западном, Уральском, Сибирском, Дальневосточном ФО.

Годовой бюджет региона связан многими параметрами с федеральным бюджетом (запланированными в нём дифференцированными по регионам трансфертами, субсидиями, дотациями, субвенциями, отчислениями из различных федеральных фондов и др.), а также с бюджетами муниципальных образований, для которых региональный бюджет выполняет ту же поддерживающую роль, что и федеральный бюджет по отношению к региональным. В совокупности финансовые взаимосвязи между бюджетами разных уровней получили название межбюджетных отношений. Финансовые потоки диктуются факторами: а) выполнением обязательств вышестоящего уровня власти по различным субвенциям льготируемых социальных компенсаций населению; б) необходимостью выравнивания уровня развития регионов, для чего из фонда регионального развития выплачиваются дифференцированные трансферты депрессивным регионам-реципиентам; в) в целом неотработанностью механизма распределения налоговых поступлений от юридических и физических лиц между разными уровнями бюджетов (пока, по мнению многих экономистов, финансистов, наиболее финансово ослабленным оказался муниципальный уровень управления, на втором месте по степени обеспеченности финансами идут регионы и наиболее благополучен, возможно, как и следует тому быть, оказался федеральный бюджет).

Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или "дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации (в середине 1998 г. трансферты покрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям, особенно округам, - до 50%, к 2000 г. намечено сократить их до 7%). Одновременно они переводят в центр положенные по нормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При взаимном расчете оказывается, что многие из них получают существенно больше, чем отдают. В 1994 г., по официальным данным, было 64 региона-реципиента федеральной помощи, в 1995 г. - 78, в 1997 г. - 81. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов.

Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр, и наоборот.

Несправедливость существующего порядка перераспределения стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь они во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентов могут не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что "доноры" их поддержат. Такой порядок позволяет сваливать вину на Москву, на правительство. Некоторые руководители регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т.д., чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и субсидии. Поэтому нужно с поправкой относиться и к статистическим данным, по которым разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируется от 10 до 100 раз (так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по регионам различаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения - в 15 раз, по прожиточному минимуму - в 6 раз, по регистрируемой безработице - в 16 раз).

Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходят его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).

В экономике зачастую бывает трудно разделить денежные потоки, относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегда четко определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда, например, врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой гнев на правительство, хотя они получают ее не из федерального, а из местных бюджетов (за счет территориальных бюджетов финансируется примерно 80% расходов на образование, 88% - на здравоохранение). Смешение ответственности настолько вошло в традицию, плоть и кровь руководителей государства и регионов, что вполне разумная идея правительства, заключившего в конце 1997 г. соглашения с субъектами РФ о покрытии долгов по зарплате в пропорции 50:50, не была поддержана даже Президентом РФ. В результате губернаторы, не сумевшие или не пожелавшие выполнить свою долю задачи, с легкостью переложили ее на федеральные органы и таким образом фактически залезли в чужой карман, не понеся за это наказания.

Многие страны успешно решают проблему выравнивания уровней развития территорий и одновременно развития экономики в целом.

В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех налоговых поступлений (косвенные налоги), в кантоны и общины - 70% (прямые налоги). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления перераспределяются по единой методике.

В США штаты и федеральные власти имеют равные права в налоговой сфере, соответственно существуют налоги - федеральные, штатов и местные. Порядок налогообложения и освобождения от него устанавливают и федеральное правительство, и штаты. Например, малый бизнес полностью освобожден от федерального подоходного налога, а в штатах этот вопрос решается по-разному. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ (социальных мероприятий, строительства, развития инфраструктуры).

В Канаде провинциям предоставлены широкие полномочия по сбору налогов и расходам, федеральный бюджет помогает тем из них, которые имеют сравнительно низкий уровень доходов.

В Индии наряду с предоставлением помощи регионам на основе единых подходов практикуется разовая поддержка регионов. Тем штатам, бюджеты которых сводятся с дефицитом, выделяются субсидии и трансферты.

До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, казалось бы, были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений.

Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром; использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам.

Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности, трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых потоков.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников. В последние годы снижается удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет. В 1994 г. он составил 37,9%, в 1995 г. - 46,5, в 1996 г. - 48,6, в 1997 г. - 44,4, в первом полугодии 1998 г. - 42,1%. Одновременно сокращались поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и жилья, северный завоз, реализация региональных программ и др.).

Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны.

Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило, поступает "живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные социальные платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося хронического недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно использовались неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в 1997 г. - 15,4, в 1998 г. - 12,4% (было объявлено о полном прекращении с 1 января 1998 г. практики налоговых зачетов, но в связи с бюджетным кризисом с июня взаимозачеты возобновились).

Все это говорит о том, что необходима реформа межбюджетных отношений. В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс (БК), а в августе правительство одобрило "Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 гг.". Многие аналитики считают, что она по ряду позиций способна улучшить действующую систему межбюджетных отношений, но сама нуждается в доработке. Иначе реформа в этой сфере может не дать ожидаемых результатов. Познакомимся с нововведениями и критикой более подробно.