1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

федеративных отношений: межбюджетным отношениям, политологические, социологические и др. Отечественная наука достаточно поверхностно исследует социально-экономические особенности процесса федерализации, дискуссия до сих пор ведется в основном вокруг правового аспекта проблемы или, в лучшем случае, вокруг вопросов, связанных с технологией совершенствования межбюджетных отношений, раздела собственности между федерацией и ее субъектами и пр. Однако, несмотря на свою важность, эти вопросы представляют собой лишь отдельные, технологические грани федерализации. Ощутимо более редки примеры написания комплексных работ, посвященных изучению российского федерализма, поэтому появление любой такой работы является значимым событием в сфере исследования современного российского государственного управления. Можно уверенно констатировать, что монография доктора юридических наук Н. М. Добрынина «Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы» относится именно к последней категории работ.

В данном исследовании автором предпринята попытка системного изучения феномена российского федерализма, причем, хотя исходным пунктом анализа опять-таки выбраны политико-правовые аспекты федеративных отношений, в работе гораздо более широко рассматриваются возможности эволюции и преобразования федерализма в России.

Предпринятый автором анализ исходных предпосылок генезиса современной российской модели федерации показывает глубокое проникновение в суть проблемы. Рассматривая развитие федерализма «советского» как процесс формирования «фантомной системы», Н. М. Добрынин показывает сущностное несоответствие оформившейся к концу 1980-х гг. федеративной схемы СССР социально-экономической реальности, которое в конечном итоге не могло не привести к краху конституционной модели федерализма в Советском Союзе в случае малейшего ослабления авторитарной политической системы. В этой связи сразу бросается в глаза проводимая автором последовательная аналогия между существовавшим в СССР вариантом федеративных отношений и нынешней практикой построения федерализма. Действительно, унитаристские тенденции развития федеративных отношений в стране нельзя рассматривать как положительные.

Движение в сторону унитаризма на практике почти наверняка означает возврат к административно-командной системе управления. А поскольку центр фактически не предлагает регионам в обмен на расширение своих полномочий значимую экономическую поддержку, мало шансов, что реальное, но экономически не мотивированное усиление центральной бюрократии принесет какую-либо пользу процессам регионального развития, несмотря на оправдания высокой централизации необходимостью концентрации финансовых ресурсов для целей соци- ально-экономического развития страны.

321

Описанная автором модель «фантомного федерализма» полно и последовательно раскрывает базовую проблему российского федерализма: несоответствие его формально-юридической модели социальноэкономической основе территориальной организации государственной власти в России. Но основным содержанием работы является не критика существующей системы федеративных отношений и проводимых реформ, а прежде всего выработка путей и механизмов конструирования на территории Российской Федерации реального федерализма.

С этой целью на основе подробного изучения и всесторонней оценки складывающихся новых контуров российского федерализма Н. М. Добрынин создает концепцию дальнейшего преобразования федеративных отношений.

Во-первых, наиболее перспективный путь автор видит не в централизации полномочий и ресурсов, происходящей сегодня, а в создании и отладке единого механизма государственного управления социальноэкономическим развитием федеративного государства. Интеграция государственной власти всех уровней должна обеспечиваться последовательным сотрудничеством федерации, субъектов и муниципальных властей в процессе формирования и реализации государственной со- циально-экономической политики. Эти механизмы могут помочь обеспечить создание реальной социально-экономической основы федеративных отношений в России.

Во-вторых, предлагаемый автором проект реформирования современного российского федерализма подразумевает необходимость трансформации территориальной структуры Российской Федерации с учетом экономических возможностей самостоятельной реализации региональными властями своих полномочий. Существующие сегодня проекты изменения (укрупнения) субъектного состава федерации в России имеют один существенный недостаток: почти все они апеллируют к историческому опыту государственного устройства, иногда даже Российской империи, и к экспертным познаниям определенных специалистов. В отличие от таких проектов предлагаемая в настоящей монографии схема ориентирована на предварительное проведение масштабного исследования современной социально-экономической ситуации, в том числе с помощью четко формализованных количественных методов. То что такие исследования действительно нужны, показывает опыт объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, приостановленного именно в силу неизученности всех социально-эконо- мических последствий этого процесса и недостаточной проработанности организационной схемы.

В-третьих, автором разработана методика оценки бюджетной обеспеченности функций государственного управления в России на уровне субъектов федерации, которую и предлагается заложить в основу создания общей методики определения новой федеративной структуры. При этом, осознавая необходимость действительно серьезного иссле-

322

дования возможностей изменения субъектной структуры, автор не настаивает категорически на бесспорной эффективности предложенной в работе новой схемы территориальной структуры Российской Федерации, она называется им лишь отправной точкой для обсуждения, хотя и выстроена в соответствии с изложенным в работе принципом. Можно не соглашаться с некоторыми аспектами предложений по реформе федеративной структуры страны и с данной схемой, включающей в себя 46 субъектов, однако нельзя не признать, что обозначенный автором системный научный подход к определению количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации на основе применения методологии количественного анализа социально-экономической ситуации является в современных условиях наиболее рациональным, коль скоро мы говорим о необходимости изменения субъектного состава федерации.

Конечно, изложенная автором методика имеет некоторые недостатки. Она построена на основе только плановых или отчетных бюджетных цифр, а это не исключает сильного влияния фактора намеренного искажения бюджетной отчетности. Если при анализе бюджетной обеспеченности не будут дополнительно использоваться более независимые от воздействия органов власти критерии, роль финансового контроля многократно возрастает и все равно возможны ошибки. Кроме того, методику анализа бюджетной обеспеченности следует дополнить и иными показателями, характеризующими уровень социально-экономического развития. Впрочем, и сам автор признает этот факт, оговаривая, что приведенная методика является только основой, которая должна быть дополнена после всестороннего и подробного исследования. Для уточнения картины, возможно, придется учитывать дополнительные (по сравнению с существующими) показатели государственной статистики.

Важной особенностью работы является попытка изложить организационную схему взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе осуществления ими государственного управления, базирующуюся на принципах сотрудничества, как альтернативу происходящим сейчас преобразованиям, инициированным федеральным центром. До этого авторами, работающими над изучением данной проблематики, разрабатывались лишь отдельные элементы этой схемы (можно вспомнить предложения, касающиеся определения роли и места федерального ведомства по региональной политике, организации информационной системы мониторинга региональных проблем

иоценки последствий федеральных решений).

Вцелом, несмотря на некоторые недостатки исследования (достаточно краткую социально-экономическую характеристику вновь создаваемых субъектов федерации, перспектив их развития как укрупненных субъектов, концептуальность численной методики расчета бюджетной обеспеченности, нуждающейся в дальнейшей доводке, не являющийся абсолютно бесспорным тезис о принципиальном новшестве понятия «фантомный федерализм»), Н. М. Добрыниным проделана значитель-

323

ная и весьма полезная работа по изучению современного российского федерализма. Более того, пристальное изучение позитивных и негативных тенденций развития федеративных отношений в России не повисает в воздухе: автор формулирует конкретные предложения по совершенствованию механизмов государственного управления на основе федеративного государственного устройства в нашей стране. Эти предложения базируются не только на положениях «здравого смысла», они — результат серьезной аналитической работы.

Положения монографии Н. М. Добрынина могут считаться дискуссионными, не являясь, разумеется, истиной в последней инстанции, однако это не делает работу менее интересной и полезной для любого специалиста, занимающегося проблематикой федерализма и государственного строительства.

Д. А. Керимов

член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор

Проблемы отечественного федерализма вновь оказались в центре внимания современной юридической мысли после инициатив Президента Российской Федерации по продолжению реформирования властной вертикали, заключающихся в установлении пропорциональной системы выборов в Государственную Думу и нового порядка выборов глав администраций регионов высшими законодательными органами власти по представлению Президента. Эти инициативы вызвали неоднозначную реакцию общественности и юристов, стимулировав дискуссию о путях развития нашего государства в ближайшее время.

Реформирование системы федеративных отношений является в этой дискуссии ключевой проблемой, так как, в конечном счете, отношения между центром и регионами более показательно характеризуют систему государственного управления, чем изменения в организации федерального уровня власти.

Тема федерализма — это вопрос о демократии в государстве, так как он означает демократизм региональных отношений как одно из важнейших оснований демократизма вообще.

На общем фоне публикаций, посвященных этой проблеме, монография Н. М. Добрынина выделяется системным подходом, концептуальной сдержанностью и последовательностью. Автор продолжает развивать и углублять ранее высказанные им принципы, анализируя происходящие на наших глазах политико-правовые изменения.

Н. М. Добрынин снова поднимает вопрос о необходимости изменения Конституции Российской Федерации 1993 г. как компромиссного документа, принятого в сложных, чреватых распадом государства политических условиях. К сожалению, Основной закон закрепил создание аморфной федерации, медленно эволюционирующей в сторону конфе-

324

дерации. Однако с момента его принятия государством был накоплен достаточный правовой потенциал для того, чтобы укрепить центральную власть и сформировать правовое пространство для реформирования федерации и установления юридически строгих и последовательных отношений между центром и регионами.

Н. М. Добрынин считает, что подобная реформа должна начинаться не с отдельных организационных решений, какими бы продуктивными и легко осуществимыми они ни казались, а с концептуального переосмысления самих основ федеративных отношений, сложившихся в нашей стране. Автор последовательно рассматривает и анализирует историю и современное состояние отечественного федерализма и показывает его негативные стороны, в том числе и с точки зрения их возникновения. Дефекты российского федерализма автор объясняет перипетиями судьбы нашего государства.

Есть несколько важных негативных аспектов нынешней системы федеративных отношений, которые должны быть преодолены в процессе конституционной реформы. Необходимо установить равноправие субъектов федерации; построить новую схему административно-территориального устройства страны, основанную на экономической целесообразности; начать последовательный отказ от национально-территориальных автономий в федерации.

Н. М. Добрынин приходит к выводу, что в России начинается процесс построения корпоративного государства и сдержанно относится к такой политической перспективе, которая сама по себе возможна в качестве одной из альтернатив развития системы государственного управления.

Переосмысление оснований федерализма, определение теоретических и организационных основ новой системы федеративных отношений, изменение Конституции в соответствии с этими основами — вот, по мнению Н. М. Добрынина, путь к построению в России сильного демократического государства, способного стать достойной частью мирового сообщества.

А. Н. Кокотов

заведующий кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор

Новая монография доктора юридических наук Н. М. Добрынина посвящена насущным вопросам современного российского федерализма. Она продолжает серию его плодотворных исследований названной проблематики, в числе которых назову лишь наиболее крупные работы:

Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа (1997); Конституционно-правовые основы отноше-

325

ний края или области с входящими в их состав автономными округами (1998); Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации (2003); Федерализм: Историко-ме- тодологические аспекты (2005).

Последняя работа автора в освоении федеративной проблематики перекликается с предыдущими его работами, сохраняет необходимую преемственность. В то же время вопросы федеративного строительства в ней раскрываются в несколько ином ракурсе.

Во-первых, привлечен дополнительный исторический материал, помогающий лучше понять закономерности территориальной организации современной России, влияние на этот процесс этнических, экономических, политических, идеологических обстоятельств. Казалось бы, история российского федерализма начинается в XX в. после Октябрьской революции 1917 г. и провозглашения страны федеративным государством. Предшествующий опыт государственного строительства для анализа федеративного устроения государства дает очень мало. Однако автор убедительно показывает, что это не так. Та же советская федерация, даже будучи заявленной как отрицание предыдущего опыта унитарной Российской империи, объективно несет в себе определенные черты дореволюционной практики территориальной организации. Автор, в частности, приходит к тому верному выводу, что советская федерация была таковой более по названию, чем по сути, имея фактически унитарное наполнение. Государственная самостоятельность национальных регионов перечеркивалась жестко централизованной системой партийных органов. В известном смысле, по мнению автора, черты унитаризма присущи и постсоветскому российскому федерализму.

Исторический экскурс помог автору не только показать небезопасный разрыв между декларированным и действительным государственным устройством советской и постсоветской России, но и выделить ценные зерна исторического опыта. Так, много полезного автор обнаруживает в губернской системе дореволюционной России.

Глубок и основателен проведенный в работе анализ федеративного строительства в РСФСР, СССР. Не обойдена вниманием и новейшая история федеративных реформ. Автор полагает возможным выделить в истории российского федерализма после распада Союза ССР два этапа. Первый этап начинается в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и укладывается в алгоритм деволюционного федерализма. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента РФ В. В. Путина и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием. Не уходит Н. М. Добрынин и от собственных оценок происходящих перемен, выделяя их сильные и слабые стороны.

Во-вторых, в новой работе автору удалось заметно усилить методологический инструментарий анализа федеративной проблематики. Обращу внимание читателей на исследование им соотношения категорий федера-

326

ции и федерализма. По мысли автора, федерализм вбирает в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности: 1) определяющие федеративную модель; 2) существенно влияющие на нее; 3) выражающие и оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества. Федерация же выступает одним из элементов федерализма, его политико-государс- твенной формой. Как всякая форма в той или иной мере (адекватно или неадекватно) федерация вбирает в себя духовно-культурное, социальноэкономическое, политическое содержание федерализма, обладая некоторой возможностью обратного влияния на названное содержание и далее — на сущность федерализма, заключающуюся в гармоничном увязывании, согласовании разных групп территориальных и иных интересов социума.

Думается, что авторский подход имеет право на существование, давая новое видение политико-правовых проблем федерализма. Прежде всего он заставляет не замыкаться на анализе исключительно правовой формы федеративных отношений, а вводит в круг анализа то, что можно назвать живым федеративным правом, которое порой очень далеко отстоит от законодательно закрепленной модели федеративных отношений. Так, в монографии значительное место уделено анализу того, что автор именует фантомным федерализмом. Фантомный федерализм — такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Нормы живого права воплощены в действительном поведении людей, складываются под воздействием не только и не столько законодательных деклараций, сколько традиций, обыкновений, устойчивых поведенческих навыков, стереотипов, этнических, экономических, политических интересов разных социальных групп. Следовательно, разбор федеративной проблематики, пусть и в рамках в целом правоведческого исследования, не может обойтись без глубокого анализа духовно-куль- турных, социально-экономических, политических закономерностей, прямо или косвенно влияющих на территориальное устройство страны. К названному широкому междисциплинарному анализу проблем российского федерализма и стремится Н. М. Добрынин.

Надо сказать, что при всей чрезвычайной сложности выбранного пути автору удалось продвинуться по нему вперед. В частности, впечатляет содержащийся в монографии анализ вопросов экономической составляющей федеративных отношений.

Необходимо обратить внимание на предложение автора по выделению регионального права в составе права федеративного устройства (условно — федеративного права). Автор полагает, что в сложной совокупности внутри правовых связей объективно существуют такие, которые обособляют совокупность федеральных и региональных норм, на-

327

целенных на закрепление статуса субъектов федерации. Их необходимо выделить и помочь им обрести удобное формально-правовое выражение, в том числе на законодательном уровне. На этом направлении исследования в работе раскрывается авторское видение законодательства о статусе субъекта федерации. Автор еще раз обращается к содержанию концепции соответствующего федерального конституционного закона, проект которого был предложен и обоснован им ранее.

Постановка вопроса о выделении регионального права в условиях идущей централизации государственной жизни может быть расценена как попытка «плыть против течения». Кстати, плыть против течения автор, как показывает знакомство с монографией, не боится. Однако в вопросе о выделении регионального права он, как видится, занимает вполне взвешенную позицию, не противопоставляя федеральное и региональное правовое регулирование, рассматривая региональное регулирование как естественное и непротиворечивое продолжение федерального регулирования, помогающее заложить здоровый баланс общегосударственных и региональных интересов.

На основе изложения своего понимания федерализма и федерации, их правового выражения, показа с опорой на российский и зарубежный опыт разных федеративных моделей, раскрытия длительного и противоречивого процесса становления российского федерализма, автор заявляет и обосновывает собственную концепцию модернизации последнего. Ее главный ценностный ориентир заключается, по его мнению, в преодолении разрыва между формальным конституционно-пра- вовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в экономическом, природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, социальном развитии; в создании политической инфраструктуры для устойчивого социально-экономического развития страны и отдельных регионов, повышения жизненного уровня граждан. В работе обосновывается необходимость постепенного и пошагового преодоления национальной и прочей асимметрии в федеративном устройстве страны, практики вхождения одних субъектов в другие.

Модернизация российского федерализма в указанном направлении должна включать трансформацию субъектного состава Российской Федерации. Н. М. Добрынин предлагает развернутый план действий по формированию в структуре Российской Федерации регионов нового типа. Это 40–50 субъектов федерации, полностью равноправных, в том числе относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. В результате собственного анализа автор делает вывод о необходимости перехода к структуре, включающей 46 субъектов федерации, ряд из которых должны быть образованы путем укрупнения некоторых существующих сегодня субъектов федерации. В предлагаемом варианте два вида субъектов — губернии и республики. Новые очертания

328

субъектов федерации не ломают схему семи современных федеральных округов.

Крайне важно то, что автор не останавливается на заявлении общего плана реформ, а с помощью экономического инструментария «обсчитывает» переход к новой структуре федерации в разрезе каждого из существующих ныне субъектов и тех, что, по мысли автора, должны появиться на карте страны.

Работа Н. М. Добрынина представляет собой добротную основу для разработки целого ряда конкретных направлений теоретических исследований и практических реформ федерального и регионального масштаба.

В заключение пожелаю автору не останавливаться на достигнутом, а идти дальше в освоении столь важной для государства темы. Тем более что его работа, обозначившая задел по целому ряду перспективных вопросов, это позволяет. Среди них в первую очередь назову духовно-куль- турные составляющие федерализма, его цивилизационные основания.

Б. С. Крылов

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

О проблемах отечественного федерализма в последнее время написано много. Интерес к данной теме был стимулирован начавшейся в 2000 г. реформой системы федеративных отношений, сложившейся в нашей стране после распада Советского Союза и принятия Конституции 1993 г. По сути дела, реформа началась, когда система еще не успела окончательно установиться, и процесс дальнейшего становления практически совпал с начальной фазой ее реформирования.

Это свидетельствует о том, что в самих конституционных основаниях формировавшегося в эти годы федерализма содержались фундаментальные принципиальные противоречия, которые были выявлены в процессе последовательного воплощения идей федерализма. Эти противоречия поставили общество перед необходимостью реформировать законодательную базу федеративных отношений, может быть даже затрагивая их конституционную основу.

Обсуждение этой темы продолжается; ведущие юристы и политологи пытаются определить границы, обозначить наиболее перспективные направления, которые должны войти в состав системного решения проблемы. Это вызывает многочисленные дискуссии, которые оставляют впечатление полной неопределенности юристов и политологов в отношении того, что является наиболее желательным для нашего государства на данном историческом этапе.

Большая проблема современного состояния отечественной юриспруденции заключается в слабости системного мышления, в увлеченности частными решениями с ущербом для осмысления и построения

329

целостного правового пространства. Эти отдельные решения противоречат друг другу, дезорганизуют и юридическую мысль, и правовое пространство.

Принципиальное отличие теоретического подхода Н. М. Добрынина как раз и заключается в том, что он самым радикальным образом отвергает узкоспециальный подход к юридическим вопросам и требует полного концептуального охвата проблематики, что и демонстрирует во всех своих работах. Монография «Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы» — очередной научный труд Н. М. Добрынина, в котором он продолжает последовательное построение собственной концепции нового российского федерализма и модели желательного административно-территориального устройства, рассматривает принципы его функционирования.

Н. М. Добрынин предлагает целостную теорию, базирующуюся на вполне понятных и однозначных принципах, доказывает их теоретически и практически, при помощи строгих юридических рассуждений и анализируя политико-правовой опыт, который был накоплен в России на всем протяжении ее культурно-исторического развития.

Именно разговор о концептуальных основаниях федерализма предлагает автор монографии, и в этом принципиальная важность его работы. Н. М. Добрынин настаивает на критическом переосмыслении исторических форм организации регионального управления в нашей стране с целью понимания их сильных и слабых сторон.

Автор считает, что в стране идет процесс формирования корпоративного государства, которое должно базироваться на принципиально иных конституционных основаниях, нежели те, которые были заложены в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Эти принципиальные основания должны быть внесены в Конституцию государства, дабы обеспечить соответствие проводимых реформ основам государственного законодательства. Юридическая ответственность требует от нас подобной последовательности. Конституционная реформа приведет к установлению основных положений новой системы федеративных отношений, что позволит составить целостное видение будущей модели государственного устройства, к которому и нужно будет приводить систему отечественного федерализма.

И такое целостное видение у Н. М. Добрынина присутствует. Оно базируется на равноправии субъектов Российской Федерации; на стремлении к их максимальной бюджетной самодостаточности; к такому определению субъектного состава государства, в котором будет наиболее эффективным образом учтена экономическая целесообразность. Н. М. Добрынин утверждает и последовательно показывает, что критерий национально-территориальной автономии губительно сказывался на эффективности развития нашего государства и продолжит сказываться в будущем, что необходимо исходить не из оторванных от жизни «тенденций» к укрупнению субъектов или укреплению властной верти-

330