1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

По мнению губернатора Ханты-Мансийского автономного округа А. В. Филипенко, идея эта (укрупнение) достаточно стара и имеет право на жизнь, но когда речь идет конкретно о Ханты-Мансийском автономном округе, здесь есть, как минимум, некоторые ошибки в постановке задачи. «Округ сегодня — это субъект федерации с населением в полтора миллиона человек, и по этому показателю он находится в тридцатке среди других субъектов. По ряду показателей, особенно экономических, рядом вообще нет никого, кто мог бы сопоставиться. В прошлом году (2002.— Н. Д.) произведено продукции на 460 млрд руб., в этом году (2003.— Н. Д.) уже будет 500 млрд руб. Для примера, как минимум на треть от нас отстает такой гигант и мегаполис, как Москва. В прошлом году (2002.— Н. Д.) предприятия, работающие на территории округа, внесли в консолидированный бюджет РФ 250 млрд руб. доходов. На фоне этого возникает вопрос — с кем и зачем нас “укрупнять”»68.

Более рационально объединение в рамках одного субъекта федерации не Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, Курганской, Омской и юга Тюменской областей, а, скорее, объединение в единый регион двух «южных» территорий — Курганской и юга Тюменской области.

В целях сохранения социальной и экономической стабильности при осуществлении перегруппировки субъектов федерации и их последующего укрупнения должен, по-видимому, соблюдаться принцип неуменьшения доходной базы бюджетов субъектов. Финансирование мероприятий, направленных на создание условий для социально-экономического развития территорий, из центрального и регионального бюджетов (путем предоставления регионам трансфертов и субсидий на разработку и реализацию целевых программ, льготное налогообложение и государственный заказ) на сегодня как за рубежом, так и у нас в стране является наиболее активным инструментом территориального регулирования и управления развитием территорий. Поэтому неуменьшение абсо-

лютной суммы доходов бюджета объединенного региона является важным условием для функционирования системы государственного управления развитием территории. Это подразу-

мевает, как минимум, сохранение за региональными бюджетами их доходных источников и абсолютной суммы доходов (как совокупности доходов всех включаемых в новый регион — субъект федерации субъектов, до того являвшихся отдельными территориями), существовавших на момент принятия решения о перегруппировке территорий субъектов в укрупненный регион. Впоследствии, по формировании в новом регионе достаточной налоговой базы, возможно будет упорядочить финансовые права и обязанности регионов в отношении их доходных источников.

68 Округа уже переросли свой статус,— считают губернаторы трех территорий // Директор. 2003. № 1. Февр. С. 8.

253

На наш взгляд, к числу принципиально ошибочных можно отнести мнение Г. Л. Чудновского, изложенное им в работе «Методологические основы слабоконфликтной интеграции и трансформации субъектов Российской Федерации: (Опыт анализа междисциплинарной проблемы)»69. В ней автор настаивает на необходимости укрупнения субъектов в рамках Тюменской области. При этом не проводится оценка непосредственного экономического эффекта укрупнения и не делается попытки исследовать модель федеративных отношений, в рамках которой укрупнение производится. Таким образом, построения Г. Л. Чудновского фактически «повисают в воздухе» и являют собой типичный пример укрупнения ради укрупнения, реформы ради реформы. О последствиях для российской государственности в целом при этом никто не задумывается.

По указанным выше причинам проекты, предлагающие сокращение количества субъектов федерации до 20–25 (и менее)70, несколько преждевременны в существующих условиях. Это порождает опасность роста конфликтности внутри новых субъектов либо конфликтности во взаимодействии федерального центра и новых сверхмощных субъектов, пекущихся о своих интересах и не принимающих во внимание интересы других таких же субъектов и федерации в целом. При укрупнении субъектов необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

Именно в соответствии с тезисом о недопустимости создания суперрегионов, существование которых может стать основой нового сепаратизма или породить гегемонию отдельных, сверхмощных субъектов по отношению ко всем остальным и к федерации в целом, предполагается разделить территории юга Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящие сегодня в состав Тюменской области. При этом юг Тюменской области предлагается объединить с Курганской областью в рамках Западно-Сибирской губернии, а на территориях округов образовать Югорскую (Ханты-Мансийский автономный округ) и Ямальскую (Ямало-Ненецкий автономный округ) губернии. Краткую характеристику последних двух губерний имеет смысл привести далее.

Югорская губерния расположена на территории Уральского федерального округа. Ее предлагается образовать выделением из состава Тюменской области Ханты-Мансийского автономного округа. Площадь

69Чудновский Г. Л. Методологические основы слабоконфликтной интеграции и трансформации субъектов Российской Федерации: (Опыт анализа междисциплинарной проблемы) // http://www.sys-integro.ru.

70Сергеев Ю. Вместо 89 регионов — 28 губерний? // Комсомольская правда. 2002. 16 нояб.; Владимир Жириновский: «Я болею за Родину» (интервью с В. В. Жириновским)

//Аргументы и факты. 2003. № 33 (1190).

254

губернии — 523,1 тыс. км2. Численность населения на сентябрь 2002 г. составила 1433,1 тыс. чел.

Новообразуемая губерния соединена одной железнодорожной веткой с югом Тюменской области (с территорией Западно-Сибирской губернии), двумя — со Свердловской областью (Уральская губерния). На территории губернии развита сеть трубопроводного транспорта.

Природно-ресурсный потенциал характеризуется в основном наличием месторождений нефти и природного газа. Это важнейший нефтедобывающий регион на территории Российской Федерации. Доминирующей отраслью промышленности является топливная, доля которой в выпуске промышленной продукции на 2002 г. составила 88,2 %. Всего на территории губернии по состоянию на 2002 г. работало 729 промышленных предприятий. Объем ВРП, произведенного на территории губернии

в2002 г., составил 581 777 млн руб., промышленной продукции — 483 640 млн руб., сельскохозяйственной продукции — 1 655,0 млн руб.

Размер среднедушевых денежных доходов на территории губернии

в2002 г. был в 2,8 раза больше общероссийского. При этом стоимость бюджета прожиточного минимума в IV квартале 2002 г. была примерно на 59 % больше общероссийского показателя.

Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого предлагается образовать Югорскую губернию,— один из самых благополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности регионов. Округ входит в десятку лидеров, по показателю относительного благополучия

текущей бюджетной ситуации (Иоб) он занимает 8-е место. Тем не менее 2002 г. стал одним из наиболее тяжелых для региона в числе последних лет: бюджет региона был сведен с дефицитом 4,8 %. Регион обеспечен собственными бюджетными доходами на 93,6 %. Ханты-Мансийский автономный округ не входит в число дотируемых из ФФПР субъектов федерации (табл. 22).

Т а б л и ц а 2 2

Показатели бюджетной обеспеченности Югорской губернии

Показатель Иоб для Югорской губернии с учетом средних арифметических значений бюджетной обеспеченности населения субъектов по исследованной совокупности территорий Российской Федерации и при условии сохранения бюджетных доходов новообразованного субъекта на прежнем уровне составит 0,798.

255

Ямальская губерния находится на территории Уральского федерального округа. Образуется выделением из состава Тюменской области Ямало-Ненецкого автономного округа. Площадь губернии — 750,3 тыс. км2. Численность населения на 9 сентября 2002 г. составила 507,4 тыс. чел.

Основной транспорт, развитый на территории губернии,— воздушный. Судоходство осуществляется по Оби и Северному морскому пути. Железнодорожный транспорт развит в меньшей степени: одна железнодорожная ветка идет от южной границы территории до г. Нового Уренгоя, вторая — с территории Коми до г. Лабытнанги.

На территории губернии разведаны и разрабатываются крупнейшие месторождения природного газа (Уренгойское, Медвежье, Ямбургское и др.). Имеются месторождения нефти.

Округ, территория которого должна составить губернию, является типичным сырьевым узкоспециализированным регионом. Доля топливной промышленности в выпуске промышленной продукции на 2002 г. составила 96,1 %. Всего на территории губернии по состоянию на 2002 г. работало 305 промышленных предприятий. Объем ВРП, произведенного на территории губернии в 2002 г., составил 279 356 млн. руб., промышленной продукции — 165 019 млн руб., сельскохозяйственной продукции — 416,2 млн руб.

Размер среднедушевых денежных доходов на территории губернии в 2002 г. был в 3,4 раза больше общероссийского. При этом величина бюджета прожиточного минимума в IV квартале 2002 г. была примерно на 66 % выше общероссийского показателя.

Ямало-Ненецкий автономный округ входит в десятку лидеров по уровню бюджетной обеспеченности, занимая по показателю относительного благополучия текущей бюджетной ситуации (Иоб) 7-е место. Бюджет региона в 2002 г. был сведен с профицитом 10 %. Регион полностью обеспечен собственными бюджетными доходами, округ не входит в число дотируемых из ФФПР субъектов федерации (табл. 23).

Т а б л и ц а 2 3

Показатели бюджетной обеспеченности Ямальской губернии

Показатель Иоб для губернии с учетом средних арифметических значений бюджетной обеспеченности населения субъектов по исследованной совокупности территорий Российской Федерации и при условии сохранения бюджетных доходов новообразованного субъекта на прежнем уровне составит 0,825.

256

Создание адекватной базы для гармоничного политического, соци- ально-экономического развития регионов и, как следствие, увеличение доходности регионального народнохозяйственного комплекса является естественным императивом региональной политики большинства современных государств. В рамках этого направления и требуется произвести новое, более эффективное районирование территории страны с целью формирования регионов, которые могли бы стать реальным источником силы для федерации в целом. Основой нового районирования территории России может стать как раз бюджетная обеспеченность регионов и оценка перспектив ее улучшения.

Обозначенный вариант изменения административно-территориаль- ной структуры Российской Федерации подразумевает укрупнение не в качестве самоцели, а в виде мероприятия, которое должно содействовать в перспективе развитию федерации, оптимизации государственного управления на территории России, повышению реальной самообеспеченности функций государственного управления, осуществляемых органами государственной власти субъектов, и управляемости федерацией как единым государством.

Важной особенностью статуса субъекта должны стать, во-первых, его однотипность, и, во-вторых, основной принцип формирования субъектной структуры — территориальный,— основанный не на автономии национальностей и этническом сепаратизме в рамках многонационального народа России, а на схожести исторической традиции региона, социально-экономических интересов и потребностей регионального развития, межрегиональном разделении труда и общем вкладе региона в социально-экономическое развитие страны как единого целого.

Помимо унификации типов субъектов предполагается образование

23укрупненных субъектов федерации (губерний):

1.Алтайская

2.Архангельская

3.Валдайская

4.Владимирская

5.Волжская

6.Вятско-Камская

7.Западно-Сибирская

8.Иркутская

9.Камчатская

10.Карельская

11.Кемеровская

12.Красноярская

13.Кубанско-Донская

14.Московская

15.Нижегородская

16.Обь-Иртышская

17.Окско-Донская

257

18.Прикаспийская

19.Псковско-Новгородская

20.Санкт-Петербургская

21.Уральская

22.Хабаровская

23.Читинская

Из названных субъектов пять уже существуют в нынешних границах, но имеют усложненную структуру. Речь идет о территориях, в состав которых входят автономные округа:

1)Архангельская область (Ненецкий автономный округ);

2)Иркутская область (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ);

3)Камчатская область (Корякский автономный округ);

4)Читинская область (Агинский Бурятский автономный округ);

5)Красноярский край (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа).

Кроме того, следует упомянуть:

— Тюменскую область с входящими в нее территориями ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, юг которой, согласно представленной субъектной структуре, включен в состав территории Западно-Сибирской губернии;

— Пермскую область с входящим в ее состав Коми-Пермяцким автономным округом, включенную в состав Вятско-Камской губернии.

Надо отметить, что в 2003 г. начался процесс объединения, укрупнения субъектов России. Референдум по вопросу объединения Перм-

ской области и Коми-Пермяцкого автономного округа состоялся в декабре 2003 г.71 Завершение объединительных процессов намечено на 2009 г., когда будет создана объединенная структура управления и еди-

ный бюджет. Обсуждаются вопросы, связанные с объединением Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа72, Красноярского края и Таймырского и Эвенкийского автономных округов73.

Прежде чем приступить собственно к описанию получившихся укрупненных губерний, следует еще раз оговориться, что все данные о социально-экономической и бюджетной ситуации приведены по состоянию на 2002 г.

Далее приведены характеристики восемнадцати укрупненных регионов федерации, создание которых связано с изменением территорий

играниц существующих субъектов (табл. 24–28).

71Пермская область — Коми-Пермяцкий АО: Референдум состоится 7 декабря // http://www.vesti.ru/news.html?id=40868&sid=5.

72Иркутская область: Состоялось первое заседание комиссии по объединению с Усть-

Ордынским автономным округом // http://www.rambler.ru/db/news/msg.html?mid=3218290&s=2.

73Добрынина Е. Для слияния препятствий нет // Рос. газета. 2004. 16 июня; Мазур М., Прокопьев Ю. Сливки Федерации. К слиянию готовятся сразу в нескольких регионах РФ // Рос. газета. 2004. 21 апр.

258

74 Значения показателей социально-экономической статистики новообразуемых регионов здесь, в предыдущих разделах и далее рассчитаны на основе данных справочных изданий Государственного комитета статистики России: Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2003; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2003; Социально-экономическое положение Тюменской области в январе — сентябре 2002 года: Стат. доклад / Тюм. обл. комитет госстатистики. Тюмень, 2002.

259

Окончание табл . 2 4

75 При подготовке экономико-географического описания субъектов также использо-

ваны данные справочного издания: Мастепанов А. М., Саенок В. В., Рыльский В. А.,

Шафраник Ю. К. Экономика и энергетика регионов Российской Федерации: Справ. изд.

М., 2001.

260