1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

ции, что неизбежно скажется на качестве государственного управления: оно снизится.

Свое продолжение курс на централизацию государственного управления в Российской Федерации получил в федеральных законах № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.82 и № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 декабря 2004 г.83

Можно рассматривать эти изменения как упрочение властных институтов государства, постепенное объединение страны, последовавшее после дезинтеграционных процессов 1990-х гг. С этой точки зрения предложенные Президентом России и законодательно утвержденные изменения системы государственного управления регионами (новый формат наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации, осуществляемого законодательными собраниями субъектов по представлению Президента; возрождение Министерства регионального развития) могут быть оценены как действия, которые способны помочь созданию организационной инфраструктуры регионального развития в масштабах всей страны, привнеся единство в функционирование всех учреждений исполнительной власти на территории России.

Конституционный тезис о единстве системы всей исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции) по отношению к текущей ситуации оказывается в действительности не реализованным, ведь на сегодняшний момент мы имеем три системы исполнительной власти в России, взаимодействие которых не всегда бесконфликтно и порождает или дублирование функций, или, напротив, неясность относительно того, кто будет заниматься реализацией тех или иных полномочий, «брошенных на произвол судьбы». Указанные меры могут помочь обеспечить фактическое воплощение тезиса о единстве системы исполнительной власти. Можно также ожидать, что образованная подобным способом исполнительная власть действительно позволит сформировать стабильную и упорядоченную институциональную основу государственного администрирования, которая сможет обеспечить формирование квалифицированного высшего звена исполнительной власти в регионах на основе проведения единой политики в сфере замещения высших исполнительных должностей в субъектах федерации.

Все же приходится признать, что эти инициативы Президента фактически противоречат Конституции, если не буквально, то по сути. Про-

82Рос газета. 2003. 8 окт.

83Рос. газета. 2004. 15 дек.

282

исходит новый виток централизации управления в Российской Федерации под предлогом борьбы с террористической угрозой. Но характер предлагаемых мер борьбы явно не соответствует обозначенной официально проблеме. Предложенные меры таковы, что это может вообще прервать процесс формирования федерализма в нашей стране, вновь приведя к системе «фантомного федерализма», существовавшей в СССР.

Федеральный центр уже неоднократно весьма вольно трактовал положение п. 1 ст. 77 Конституции, говорящее о том, что основные принципы организации органов власти субъектов федерации устанавливаются на федеральном уровне. Сегодня федеральными правовыми актами устанавливаются отнюдь не общие принципы организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти. В этих актах довольно подробно урегулированы все основные вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов с довольно высокой степенью детализации (несмотря на то что определение общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов относится к сфере совместной компетенции, а не к исключительному ведению федерации). При этом конституционно закреплена принадлежность вопросов установления системы органов власти субъектов Российской Федерации к ведению последних.

Таким образом, новая инициатива Президента по вертикальной интеграции исполнительной власти в еще большей степени является вторжением в сферу компетенции субъектов Российской Федерации. Исполнительная власть, согласно принятому 11 декабря 2004 г. федеральному закону № 159-ФЗ, становится полностью единой на всей территории Российской Федерации, без деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов. В законе, в отличие от ранее сформулированных инициатив, говорится даже не о выборах высшего должностного лица субъекта России — главы субъекта законодательными собраниями субъектов, а о наделе-

нии полномочиями высшего должностного лица субъекта по пред-

ставлению Президента, т. е. о фактическом его назначении. Механизм урегулирования противоречий в процессе назначения та-

кого высшего должностного лица — тот же, что и при назначении Председателя Правительства России; единственное добавление касается исполнения обязанностей главы субъекта временно назначаемым Президентом исполняющим обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае двукратного неутверждения законодательным органом субъекта представленных кандидатур, например). При этом подобные «выборы» главы субъекта носят в принципе безальтернативный характер, у законодательного собрания субъекта федерации нет возможности хоть как-то влиять на формирование перечня кандидатур, например путем представления своих предложений в случае отклонения кандидатуры Президента. Что касается отрешения от должности высшего должностного лица субъекта, то оно в соответст-

283

вии с проектом осуществляется Президентом в связи с такими основаниями, как «утрата доверия Президента», «ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Роль органов законодательной власти в этом случае сугубо номинальна: их уведомляют о решении Президента.

Данные предложения уже напрямую не соответствуют конституционным положениям, являясь очень вольной интерпретацией принципа единства исполнительной власти России. Однако следует признать, что

вформулировке этого принципа и принципа независимости органов власти (в том числе исполнительных) субъектов федерации, изначально содержалось противоречие: закрепление одного из этих двух принципов

вКонституции следует признать «лишним», оба одновременно бесконфликтно сосуществовать не могут. Поэтому логичным шагом при проведении предложенных Президентом инициатив должен был стать не федеральный закон: актом этого уровня изменения в Конституцию вно-

ситься не могут, а ведь именно о фактическом изменении Конституции и идет речь!

Непонятный страх перед внесением изменений и дополнений в Конституцию в этом случае становится причиной ее нарушения. Будучи приняты в виде федерального закона, предложенные Президентом поправки делают еще один шаг к превращению Конституции в исторический памятник, образец русской словесности и не более. Речь тогда уже идет не о «фантомном федерализме», а о «фантомном конституционализме» в нашей стране.

Действительно, конституционная реформа российского государства, нацеленная на формирование более эффективного механизма федеративных отношений и государственного управления, по-видимому, неизбежна. Невозможно пытаться производить постоянную «подгонку» механизма государственного управления на ходу, произвольно меняя

смысл конституционных положений. Однако конституционная ре-

форма не должна проводиться неконституционным путем.

Помимо этого не вполне ясно, каким образом Президентом будут формироваться рекомендации относительно персоналий кандидатов на назначение их губернаторами. Без сомнения, квалификационные требования к таким лицам должны быть достаточно высоки, полно и ясно сформулированы, ведь губернаторский пост — это не только административная должность, это и политическая роль. Некоторые попытки обозначить и объяснить критерии подбора кандидатов на должность губернатора субъекта федерации уже озвучены. Предложение Президента обязать кандидатов в губернаторы субъектов РФ презентовать перед процедурой назначения программу социально-экономического развития региона — позитивный шаг. Он означает, по-видимому, что в администрации Президента намерены руководствоваться не только критериями идеологической солидарности при проведении региональной кадровой политики. Другие критерии известны — это, скорее всего, политическая

284

близость к главе государства и наличие общих идеологических догм, а также опыт работы и уровень влияния в регионе.

Какие из них станут определяющими при подборе кандидатов? Уже высказываются предположения, что программа социально-экономичес- кого развития региона, представленная кандидатом в губернаторы законодателям, не будет играть никакой роли. Для депутатов, по мнению политолога К. Киселева, главным будет то, что эта кандидатура предложена Президентом. Более того, ничего сенсационного в заявлении главы

государства нет, представление таких программ предполагалось изначально84.

Ситуация, складывающаяся в стране, требует четких и решительных мер по преодолению кризиса. Тем не менее эти меры должны быть не только решительными, но и тщательно проработанными. А предложения по изменению вертикали исполнительной власти сейчас не имеют под собой никакой явно просматривающейся концепции преобразований, за ними ничего не следует. Непонятно, почему и как именно изменение статуса губернаторов субъектов поможет борьбе с терроризмом и улучшению социально-экономической ситуации в стране. То же можно сказать и о возрождении министерства, ответственного за вопросы региональной и национальной политики. Каковы будут его функции? Действительная цель преобразований не ясна (или ее стараются затушевать?). В отсутствии последовательной стратегии реформирования о последующей эффективности реформированных властных структур говорить не приходится.

Следовало бы детально продумать, каким образом изменение статуса губернаторов «впишется» в целостную систему российского федерализма; проработать систему балансировки полномочий и интересов федерального центра и регионов в такой ситуации. Иначе эти меры лишь разрушат существующую систему вертикального разделения властей федеративного государства, уничтожив самостоятельность субъектов федерации в реализации ими своих полномочий.

В качестве варианта можно предложить не изменение структур и порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а внедрение в практику государственного управле-

ния единого алгоритма государственного программирования общественного развития. Тогда в его рамках потребуется определить роли органов власти и управления всех уровней, прописав механизмы согласования государственной социально-экономической (в том числе и региональной) политики, ответственность должностных лиц различных уровней власти в случае неэффективной ее разработки и реализации, нарушений и злоупотреблений.

84 Путин отказывается от принципов личной преданности при назначении губерна-

торов // http://www.uralpolit.ru/polit/news/?art=13860.

285

Единство федерации должно быть обеспечено за счет определения единого комплекса стандартов, методов и моделей государственного управления, реализующих алгоритм обработки и представления информации в процессе формализации приоритетов социально-экономи- ческого развития Российской Федерации и регионов, а также определение комплекса технических (в том числе и программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать.

Интеграция организационного механизма государственного управления в первую очередь должна обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которое можно обеспечить путем разработки и внедрения единого алгоритма государственного управления текущим функционированием и развитием на территории Российской Федерации.

Ликвидация системы централизованного планирования возымела совершенно не тот эффект, которого пытались достичь. Пришедшая ей на смену система прогнозов социально-экономического развития в том виде, в котором она существует сейчас, оказалась неспособна обеспечить органам государственной власти видение того, в каком направлении развивается экономика и что можно сделать, чтобы изменить положение к лучшему. Очевидно, что органам государственной власти для того, чтобы направлять развитие территории, требуется программа регионального развития, которая была бы основой для осуществления государственного регулирования, характеризуя динамику социально-эконо- мической ситуации, устанавливая приоритеты развития и пути их реализации. Необходимость существования на государственном уровне системы планирования развития территории подчеркивалась не только теоретиками советского планирования, но и зарубежными экономистами85.

В этом смысле деятельность Госплана, направленная на управление социально-экономической жизнью, не представляется в однозначно негативном свете. Нельзя признать правильным полный демонтаж системы Госплана как способ устранения недостатков государственного планирования и управления. В результате оказался «устраненным» центральный процессорный элемент в механизме разработки программы развития социально-экономической сферы, которая (программа), собственно, и является базой для принятия решений о направлениях и формах государственного воздействия. Адекватной замены этого центрального элемента не произошло.

Наиболее остро проблема планирования деятельности государственного управления стоит сегодня на региональном уровне. Современная российская модель федерализма, закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г., оставляет решение проблем социально-

85 Леонтьев В. В. Межотраслевая экономика: Пер. с англ. / Авт. предисл. и науч. ред. А. Г. Гранберга. М., 1997. С. 226.

286

экономического развития субъекта Российской Федерации в ведении региональных органов государственной власти. Если ранее проблема регионального планирования развития региона, по существу, не ставилась, все решалось централизованно, то сейчас регионы в разрешении этих вопросов остались фактически без поддержки центра86. Правовые акты, касающиеся прогноза социально-экономического развития, в частности Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и разработке программ социально-экономического развития Российской Федерации»87 от 23 июня 1995 г., постановления Правительства России, методические рекомендации Минэкономики России, только определяют основные понятия, регламентируют структуру информационных потоков в рамках системы социально-экономического прогнозирования, разъясняют порядок заполнения прогнозных форм. То же можно сказать о рассматриваемом в Государственной Думе проекте Федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации»88. Сам процесс обработки информации, создания прогноза и программы развития региона остается за рамками правового регулирования, на усмотрение региональных органов управления. Последние же в применении современных методов анализа данных и прогнозирования не идут далее простой линейной экстраполяции настоящего состояния экономики на будущее по двум точкам — данные за текущий и прошедший годы, что в подавляющем большинстве случаев не может дать верного прогноза.

Все же ситуация не является однозначной. В ряде субъектов РФ программы управления регионом разрабатываются89. Но эти случаи пока являются скорее исключением, нежели общим правилом.

Подобная обстановка складывается в связи с тем, что сотрудники многих современных комитетов экономики и прогнозирования не обладают достаточным объемом знаний по предмету своей непосредственной работы, а именно — по системам и методам прогнозирования и программирования развития экономики региона (например, модель Леонтьева, модель Неймана, сетевые модели и т. д.). Энергичное разви-

86 Следует отметить, что регионализация, децентрализация государственного управления во Франции, Италии, Испании (унитарных государствах, какими, собственно, были и СССР, и РСФСР) начиналась с децентрализации управления экономикой, экономического планирования, создания соответствующих региональных органов.

87СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

88Текст законопроекта можно найти в Интернете по адресу: http://www.legislature.ru.

89См., напр.: Ушаков А. К., Рязанова Л. А., Андрианов Д. Л. и др. Разработка про-

гнозов социально-экономического развития регионов с использованием комплексной имитационной модели; Хасаев Г. Р., Иванова Л. А., Цыбатов В. А., Поварова Е. Л. К

применению автоматизированных средств прогнозирования регионального развития // Рос. эконом. журн. 2000. № 2. С. 73–78, 79–86 (об опыте Пермской и Самарской областей, о комплексном программно-инструментальном комплексе «Прогноз» и автоматизированной системе регионального прогнозирования «АИС-Регион»).

287

тие приложений этих методов к анализу социально-экономических процессов продолжается в настоящее время, однако в практику регионального государственного управления в России они не внедряются. Не будучи знакомы с приложениями этих методов в практике управления, работники органов государственной власти порой даже не имеют представления о том, что эти методы существуют. Понятно, что инициативы чиновники в применении современных методов прогнозирования и программирования развития региона, как правило, не проявляют.

Фактически полный отказ от формирования целостной единой и непротиворечивой программы управления экономическим развитием в современных условиях, когда экономика является сложным и легко выходящим за пределы оптимального (да и просто сбалансированного) состояния организмом, недопустим; необходимо применение методов, позволяющих эффективно прогнозировать и планировать ее развитие. Отсутствие в документах, регламентирующих процесс составления прогноза социально-экономического развития, указаний на те методы, с помощью которых происходит формирование прогноза и программы со- циально-экономического развития, приводит к тому, что на уровне регионов информация собирается, но почти не обрабатывается. Составление прогноза давно превратилось в ритуальное действо по сбору и отправке в центр некоторых показателей, характеризующих развитие экономики региона. Сама же цель сбора этих данных — формирование программы социально-экономического развития — не достигается.

Разрабатываемые целевые программы социально-экономического развития не формируют целостного плана развития, поскольку построены на принципе «выхватывания» из контекста развития территории какого-либо одного аспекта, в итоге становясь разрозненными и малорезультативными проектами90. Тенденция проявляет себя не только на уровне субъекта федерации, но на уровне федерации в целом. Результатом такого «программирования» является недоучет взаимозависимости мер государственной политики в данной конкретной сфере государственного управления, недостаточно полное прогнозирование влияния результата осуществления данной реализуемой программы на развитие всей социально-территориальной общности, в рамках которой программа реализуется. Последующие программы уже должны будут бороться не только со вновь возникающими перед органами государственной власти в процессе управления проблемами, но и с непредвиденными в результате такого подхода к программированию развития последствиями уже реализованных программ.

Поскольку единой программы развития субъекта нет, ее место, по логике, должно было занять хоть что-то, в силу того, что планирование

90 Симачев Ю., Соколов А., Горст М. Стали ли федеральные целевые программы инструментом государственной промышленной политики? // Рос. эконом. журн. 2002.

№ 8. С. 3–11.

288

деятельности органов государственной власти, направленной на развитие территории, необходимо. Эту нишу занял бюджет. Но бюджет — это не программа развития, это смета доходов и расходов субъекта на осуществление функций государственного управления. Исполняя роль программы развития, бюджет берет на себя несвойственные ему функции. Поэтому необходимо четко развести программирование развития и бюджетный процесс, не смешивая одно с другим, формируя при этом особый подход к реализации мероприятий, направленных на развитие. Последние необходимо оценивать не в рамках бюджетносметного подхода сообразно критерию затратности, а по их социально- экономи-ческому эффекту. Соответственно должны быть два обязательных документа управления на уровне субъекта федерации (да и на федеральном и муниципальном уровнях тоже): бюджет и программа развития (а не только прогноз социально-экономического развития, к тому же представляющий собой механические действия по сбору и отправке в Москву информации о динамике ряда социально-экономичес- ких показателей), и регламентировать они должны использование двух в принципе разделенных финансовых фондов — бюджета текущих расходов и фонда (бюджета) развития региона, управлять которыми должны две разные управленческие структуры в соответствии с принятым планом текущих расходов (бюджет) и программой социально-экономи- ческого развития (фонд развития).

Как существует отрасль бюджетного права, так, по всей видимости,

должна существовать и отрасль права программирования развития

(программное право, плановое право и т. д.). Принятие закона (комплекса законов), закрепляющего алгоритм программирования регионального развития, даст субъектам ориентир: что они должны делать, чтобы создать программу своего развития; обеспечит единообразие обработки информации; создаст единую систему взаимоувязанных стадий не пересылки, а обработки информации.

Юридическое формальное закрепление алгоритма программирования социально-экономического развития региона заложит основу создания комплекса регионального программирования как системы ресурсов и процессов, направленных на создание и реализацию комплексной программы развития территории. Фиксация этих положений в региональном законе о государственном программировании на уровне субъекта федерации позволит сделать их обязательными для соответствующих государственных учреждений действиями, без которых нельзя будет обойтись при составлении прогноза и программы развития региона. Установление четкого механизма ответственности за неисполнение этого закона поможет серьезно повысить качество составляемых прогнозов и создать основу для составления программ развития социально-

289

экономической сферы. Еще лучшим вариантом будет закрепление указанного алгоритма в нормативном документе федерального уровня91.

В качестве собственно алгоритма можно рекомендовать следующий порядок, позволяющий, как нам представляется, разработать целостный план развития региона и повысить скоординированность региональ-

ного управления (контур регионального программирования92):

1.Определяются в первом приближении общие потребности и условия развития региона, внешние и внутренние угрозы, противостоящие благоприятному варианту развития, поля допуска и направления социальных расходов.

2.Разрабатывается межотраслевая модель для региона.

3.Осуществляется оптимизация показателей «леонтьевской» мо-

дели.

4.На основе избранного сценария развития социально-территори- альной общности формулируется программа социально-экономическо-

го развития региона и формируется портфель конкретных проектов развития93.

5.Для всего набора проектов строится дерево принятия решений.

6.По годовым итогам реализации программы подводятся итоги, в случае необходимости разрабатываются меры, направленные на коррекцию не спрогнозированных нежелательных последствий реализации программных мероприятий.

7.Алгоритмическая последовательность повторяется.

Для воплощения в жизнь кратко изложенной выше схемы управления развитием и текущим функционированием региона необходимо

91Хвощин А. А. Регулирование процесса программирования развития экономики региона // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: Состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. регион. конф. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 239–243; Он же. Экономический федерализм в Российской Федерации и программирование регионального развития // Социально-экономические проблемы развития региона: Сб. статей. Тюмень, 2003. С. 221–219; см. также, напр.: Кривов В. Методологические вопросы обоснования макроэкономических решений // Федерализм. 2003. № 2. С. 123– 140 (предложение о разработке «Кодекса законов о государственном регулировании экономики»).

92Филиппов В. А. К вопросу о правовом обеспечении алгоритмов программирования регионального развития // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: Состояние, проблемы, перспективы: Материалы регион. науч.-практ.

конф.: В 2 ч. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 217–223.

93Подобный порядок составления программ развития на сегодня имеет место в Венгрии: концепция развития — стратегическая программа — оперативные программы (см.: Хорват Д. Регион как новый элемент территориального развития в Венгрии // Регион: Экономика и социология. 2001. № 3. С. 73–185); см. также: Система «Общих соглашений по развитию» между федерацией и территориями Канады (при координации со стороны Министерства регионального экономического развития), в соответствии с которыми были приведены остальные программы, в том числе около 100 «частных соглашений о развитии» (см.: Государство и экономика Канады / Отв. ред. Л. А. Баграмов. М., 1986.

С. 186–187, 190–191).

290