1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

бота созданных проектных групп осуществляется под руководством и контролем сформированной Исполнительной дирекции программы со- циально-экономического развития региона.

С привлечением методической помощи Центра стратегического управления проектные группы составляют полный перечень производственных задач проекта и операций по ним, определяют последовательность и сроки их осуществления, составляют сетевой график реализации проекта, производят его оптимизацию, определяют вероятностные характеристики графика99. По каждому проекту рассчитываются риски возможного срыва. В соответствии с данными расчетами впоследствии производится страхование рисков, в том числе путем вложений средств в некоррелирующие активы (для совокупности самоокупаемых и коммерческих проектов, предполагающих выделение средств на возвратной основе). Затем результат работы проектной группы утверждается Исполнительной дирекцией программы социально-экономического развития региона, Центром стратегического планирования совместно с Комитетом прогнозирования и отраслевым подразделением администрации, курирующим ту сферу общественной жизни, которую непосредственно затрагивает данная программа. Центр стратегического управления на основе совокупности утвержденных программ разрабатывает программу страхования финансовых рисков по тем из них, которые осуществляются на возвратной основе.

7. Утверждение Программы социально-экономического развития региона и формирование финансовых средств Фонда раз-

вития региона. Осуществление всех программных мероприятий потребует выделения финансовых средств. Именно для этого и предназначены средства Фонда развития региона. Объем финансовых средств Фонда развития региона определяется на основе сведенных Центром стратегического управления результатов работы проектных групп по всем принятым программам, прошедшим конкурсную экспертизу и отбор. Источники финансирования Фонда определяются совместно Центром стратегического управления и Комитетом финансов региона, после чего в случае прогнозируемой недостаточности собственных средств на финансирование Программы развития региона региональные органы власти обращаются в федеральные структуры с запросом на получение недостающих средств из федерального Фонда стабилизации и развития регионов (ФСРР). В случае неполучения средств из ФСРР производится переоценка перечня программ развития региона с целью оставить для реализации в планируемом периоде те из них, которые необ-

99 См., напр.: Бандман М. К., Бандман О. Л., Есикова Т. Н. Территориально-

производственные комплексы…; собственно методы СПУ — см., напр.: Таха Х. А. Введе-

ние… С. 269–283; Экономико-математические методы…; С. 127–138; Кремер Н. Ш.,

Путко Б. А., Тришин И. М., Фридман М. Н. Исследование операций в экономике: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. Н. Ш. Кремера. М., 2000. С. 286–332.

301

ходимо реализовать в первоочередном порядке, и определить те программы и проекты, реализацию которых можно отсрочить.

Представительные органы власти региона наряду с рассмотрением прогноза социально-экономического развития обсуждают и утверждают разработанную Программу социально-экономического развития региона (прогноз социально-экономического развития в данном случае может являться составной (первой) частью программного документа), одновременно с рассмотрением и принятием регионального бюджета (бюджета текущих расходов) рассматривается и принимается бюджет Фонда развития региона.

8.Формирование администраций проектов. На базе проектных групп Центр стратегического управления, Исполнительная дирекция программы социально-экономического развития региона совместно с отраслевыми подразделениями и органами местного самоуправления формируют администрации утвержденных программ развития. Этим администрациям передаются разработанные планы программ для непосредственной их реализации, предписания и рекомендации, производится выделение им необходимых для реализации проектов средств.

9.Текущий контроль хода реализации проектов и их взаим-

ной согласованности. В течение планового периода реализации Программы социально-экономического развития региона исполнительная дирекция осуществляет руководство, следит за деятельностью администраций программ развития по реализации проектов, контролирует выполнение программы в целом и координирует программы развития по времени и промежуточным результатам. В рамках текущего управления исполнительная дирекция Программы собирает и сводит текущую (ежемесячную) отчетность администраций целевых программ развития по выполнению программных мероприятий, предоставляет ее Центру стратегического управления и Контрольно-аналитическому управлению, заместителям губернатора (по подведомственным им отраслям) и губернатору региона, представительному органу власти субъекта федерации.

Вслучае отклонений в ходе исполнения Программы развития региона от плановых показателей ею принимается решение о текущей коррекции, о чем она сообщает Контрольно-аналитическому управлению и отчитывается перед губернатором; совместно с Комитетом по прогнозированию, отраслевыми подразделениями администрации оценивает последствия принятых решений и предоставляет результаты работы кон- трольно-аналитическому управлению.

10.Периодическая ежегодная итоговая оценка результатов по окончании очередного года реализации программных меро-

приятий и проектов. По итогам выполнения программы за год составляется Отчет о реализации программы, в котором суммируются результаты исполнения всех проектов региональной Программы социаль- но-экономического развития, оцениваются проявления запланированных, предвиденных и выявленных в процессе выполнения взаимосвя-

302

зей реализуемых проектов; производится оценка отклонений в ходе реализации проектов от запланированного варианта, изучается соотношение реальных отклонений и спрогнозированных вероятных отклонений. Отчет как итоговый документ составляется совместно Комитетом прогнозирования, Центром стратегического управления и Исполнительной дирекцией программы социально-экономического развития региона, он рассматривается в Контрольно-аналитическом управлении, после чего в процессе обсуждения и утверждения по нему формируется заключение, рассматриваемое губернатором субъекта федерации. Далее отчет в рамках Итогов социально-экономического развития рассматривается и утверждается органом представительной власти региона. Финансовая отчетность Фонда регионального развития сводится Исполнительной дирекцией программы развития региона, представляется на рассмотрение губернатору и вносится для рассмотрения и утверждения в представительный орган государственной власти субъекта федерации параллельно с отчетом об исполнении бюджета региона.

11.Разработка мер по коррекции Программы социально-эко-

номического развития региона. По результатам рассмотрения информации о реализации программы развития региона и входящих в нее проектов и программ принимаются следующие решения: по продолжению выполнения принятых ранее программ, по коррекции выполняемых программ, по разработке новых проектов и программ в случае необходимости, по прекращению реализуемых проектов. С этой целью Комитет по прогнозированию совместно с отраслевыми комитетами администрации, Исполнительной дирекцией программы социально-экономи- ческого развития при участии Центра стратегического управления вновь собирает информацию для изучения сложившейся социально-экономи- ческой ситуации и составления прогноза социально-экономического развития (см. стадии 2 и 3). Координация работ осуществляется Кон- трольно-аналитическим управлением.

12.Новая оценка текущей ситуации и ее изменений, переосмысление, переоценка приоритетных направлений социально-

экономического развития. На основе составленного прогноза соци- ально-экономического развития Контрольно-аналитическое управление

иЦентр стратегического управления переоценивают приоритеты соци- ально-экономического развития территории с учетом складывающихся тенденций, выявляют новые перспективные сферы развития региона (если таковые имеются), оценивают необходимость и целесообразность коррекции или смены курса развития. По результатам анализа прогноза социально-экономического развития региона, изучения собранных материалов производится разработка приоритетов социально-экономичес- кого развития субъекта федерации. Алгоритм возвращается к началу.

Данный порядок программирования регионального развития актуален и для федерального уровня государственного управления, управления развитием страны. В рамках же собственно регионального развития

303

органы государственной власти федерации выступают, прежде всего, в качестве инстанции, определяющей рамочные приоритеты социального и экономического развития регионов сообразно приоритетам развития федерации, разрабатывают и принимают основные «правила игры» (например, в сфере гражданских правоотношений), участвуют в согласовании интересов субъектов, а в случае необходимости — в согласовании программ социально-экономического развития регионов, решают вопросы по оказанию помощи субъектам федерации в осуществлении последними их программ развития100.

Наряду с алгоритмом регионального развития выполняется алго-

ритм обеспечения населения региона необходимым на данный момент текущим объемом социальных благ:

1.Оценка потребностей существующей социальной инфраструктуры на базе материалов прогноза социально-экономического развития с тем, чтобы эта инфраструктура была в состоянии обеспечить населению производство необходимого минимума, а в перспективе — оптимума социальных благ (минимальных социальных стандартов), наличие которых является условием нормального существования общества (просто существования, своего рода поддержания status quo, а не дальнейшего развития). Однако и здесь необходимо учитывать потребности роста: Программа социально-экономического развития будет включать в себя и потребности роста социальной инфраструктуры с тем, чтобы удовлетворять все растущую нужду населения в таких предоставляемых за счет средств бюджета социальных услугах.

2.Определение финансовой обеспеченности предоставления минимальных социальных стандартов населению региона и финансовых потребностей учреждений, предоставляющих социальные услуги, исходя из стоимости их в данном регионе. Установление того, какие расходы

всвязи с этим должен нести бюджет субъекта федерации.

3.Сбор информации о том, каким образом оптимизировать процесс предоставления населению социальных услуг за счет средств бюджета с тем, чтобы при неснижающемся (либо повышающемся) качестве обеспечить населению их необходимый объем.

4.Сопоставление цифр, характеризующих потребности развития территории, обеспечения населения региона требуемым на данный момент текущим объемом необходимых социальных благ, доходных перспектив и возможностей регионального бюджета. Принятие решения об объеме финансирования необходимых социальных благ, предостав-

100 При детальной проработке данного алгоритма программирования социальноэкономического развития несомненный интерес будет представлять опыт функционирования системы GA (Совместного решения задач) в Германии (см., напр.: Тейлор С. Региональное экономическое развитие на базе программно-целевого подхода: Опыт Западной Европы // Регион: Экономика и социология. 2000. № 1. С. 3–36).

304

ляемых жителям региона, за счет бюджетных средств. Разработка и принятие бюджета территории.

5. Исполнение бюджета в строгом соответствии с целевым назначением социальных расходов, отчетность о целевом использовании этих средств, как текущая, так и по окончании финансового года — итоговая.

Алгоритм повторяется ежегодно.

5.2.2. Финансово-экономическая основа реализации алгоритма государственного управления на территории региона

В силу того что на территории, по сути дела, имеют место текущее функционирование системы государственного администрирования, управление социальными расходами на территории субъекта и управление развитием, ресурсы, направленные на обеспечение текущего функционирования деятельности государственного управления, и собственно бюджет развития следует разделить. В регионе должно быть два бюджета:

Бюджет текущих расходов и Фонд программы развития, а не два направления расходов в рамках одного бюджета, одних и тех же бюджетных статей. В последнем случае так называемый «бюджет развития» тратится обычно не на развитие территории, а, в лучшем случае, на развитие органов государственной власти и капитальные вложения в ремонт.

Подобное разделение становится еще более актуальным в свете реформирования местного самоуправления и возможного укрупнения субъектов Федерации. Без выделения фондов программ развития, расходуемых на обеспечение мероприятий взаимно согласованных комплексных программ развития, материальные ресурсы, которыми необходимо наделить самостоятельные в осуществлении полномочий органы власти и управления различных уровней, будут практически наверняка распылены между огромным количеством управленческих уровней и структур. Однако следует уточнить, что без комплексной программы развития региона (страны), на основе которой должны быть согласованы все проекты развития, такое разделение не принесет ожидаемого эффекта.

Если говорить о принципах формирования доходной и расходной частей Бюджета текущих расходов и Фонда программы развития в регионе, то для первого основой должны стать нормативы минимальных социальных стандартов, для второго — перспективные направления развития, способствующие повышению общего среднего (и минимального) уровня жизни и конкурентоспособности регионального народного хозяйства.

Государственные властные органы и государственные учреждения расходуют бюджетные средства на нужды текущей деятельности в сфере государственного управления, связанные:

305

•с отраслевой координацией деятельности учреждений и организаций данной сферы (за исключением подотчетных Исполнительной дирекции программы развития);

•отраслевым контролем, надзором, лицензированием, сертификацией, учетом;

•обеспечением функционирования информационной системы органов государственной власти и государственных учреждений;

•методическим и нормативным обеспечением в соответствующих отраслях;

•выплатой заработной платы основной массе «бюджетников»;

•социальной защитой и помощью, обеспечением минимального социального стандарта жизни на территории субъекта;

•работой по обращениям населения и со сферой public relations;

•поддержанием и совершенствованием материальной и организационной базы органов государственной власти и т. д., и т. п.

Текущее управление, распоряжение целевым расходованием средств осуществляет специальный орган государственной власти — Комитет финансов. В свою очередь, текущее распоряжение и контроль расходования, использования средств фонда программы развития должно осуществлять специальное учреждение — Исполнительная дирекция Программы.

С сожалением приходится констатировать, что сегодня многие регионы не способны не только осуществлять мероприятия по развитию собственной налогооблагаемой базы, но и обеспечивать населению необходимый минимум социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации. Самостоятельно они это сделать не в состоянии. Обеспечив развитие регионов, можно будет ожидать, что они составят основу силы и стабильности федерации в целом. Пример других регионов показывает тревожную тенденцию, когда общий рост бюджетной обеспеченности сопровождается политикой сокращения доли социальных расходов. Такую практику следует признать категорически недопустимой как идущую вразрез с интересами населения регионов.

В упоминавшемся ранее федеральном законе о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается оказывать помощь бюджетам субъектов РФ в финансировании их расходов за счет средств существующих ныне Фонда финансовой поддержки регионов РФ, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития.

В этом законе некоторые моменты прописаны нечетко, один из них касается выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

306

Три составляющие, касающиеся финансовой помощи регионам, совершенно не требуется обособлять друг от друга:

•выравнивание бюджетной обеспеченности;

•финансирование проектов регионального развития;

•финансирование социальных расходов.

Если отделять первый от двух последних, то не совсем ясно: а зачем, собственно, производится выравнивание бюджетной обеспеченности? Очевидно, что это необходимо для того, чтобы органы государственной власти субъектов федерации могли получить в свое распоряжение ресурс, более адекватный потребностям финансирования тех или иных направлений расходов в рамках бюджета региона.

Является ли в таком случае выравнивание бюджетной обеспеченности в том смысле, в каком оно понимается авторами закона, компенсирующим (т. е. призванным восполнить, хотя бы частично, нехватку средств бюджета субъекта на финансирование его расходов) или уравнительным (т. е. используемым для унификации уровня расходов субъектов, вне зависимости от количества собираемых на их территории сумм налогов, и предполагающим, таким образом, не только компенсацию тем субъектам, которые в ней нуждаются, но, скорее, изъятие «лишних» средств у тех, кто ими располагает)?

Выравнивание бюджетной обеспеченности не может быть самоцелью, значит, остается определить, для чего оно нужно и соответственно как будет осуществляться. Если цель бюджетного выравнивания — попытка предоставить регионам финансовый ресурс, необходимый для осуществления ими полномочий в сфере управления текущим функционированием социально-экономической системы территории и ее развитием, то обособление федерального Фонда финансовой поддержки регионов от Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда регионального развития представляется организационно нецелесообразным. Требуется определить, а что же представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности? Этого сделано не было. В сущности, сохранена существующая в бюджетной сфере ситуация со всеми ее недостатками, в частности, это касается многофондового субсидирования и дотирования бюджетов субъектов федерации.

Цели существования Фонда регионального развития и Фонда софинансирования социальных расходов вполне понятны: финансовое обеспечение расходов на развитие и текущих расходов на оказание необходимого объема социальных услуг, которые не могут быть полностью покрыты за счет собственных доходов субъекта федерации. Непонятной, по нашему мнению, остается необходимость существования федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и федерального Фонда компенсаций. Средства последнего представляют собой средства на финансирование федеральных государственных полномочий, которые осуществляются органами власти субъектов федерации. В таком случае логичнее с организационной точки зрения учиты-

307

вать их в рамках соответствующих бюджетных статей федерального бюджета.

Что касается ФФПР, то пока не определена сущность бюджетного выравнивания в Российской Федерации и его цели; направляемые из него средства целесообразнее было бы распределить между Фондом регионального развития и Фондом софинансирования социальных расходов. Напрашивается вывод, что данное дробление финансовых средств, многофондовое субсидирование бюджетов субъектов федерации в большой мере искусственно. Оно не вписывается в общую логику целей оказания финансовой поддержки бюджетам регионов, а это снижает действенность такой поддержки, не позволяет эффективно управлять финансовыми потоками и контролировать их, вносит элемент неупорядоченности в межбюджетные отношения.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Имеет смысл объединить их средства (кроме средств ФРРФ (это исключительно узкоцелевой фонд) и Фонда компенсаций (его средства было бы целесообразно распределить между соответствующими статьями федерального бюд-

жета)) в единый федеральный Фонд стабилизации и развития ре-

гионов (ФСРР), как для облегчения контроля за финансовыми потоками со стороны государства, так и для рационализации системы управления ими. Из этого фонда будет осуществляться финансовая помощь регионам по двум направлениям: во-первых, помощь в обеспечении необходимого минимума социальных услуг, предоставляемых населению за счет средств регионального бюджета, и, во-вторых, помощь в финансировании программ экономического развития субъектов федерации.

Принцип, лежащий в основе формирования и выделения первой части финансовых средств Фонда стабилизации и развития,— их строго целевое выделение и расходование. В его рамках выделяемые бюджетные средства направляются в бюджеты регионов на финансирование текущих потребностей в обеспечении населению минимальных стандартов предоставления социальных услуг за счет бюджетных средств. В качестве отчетности о расходовании этих средств будет выступать обычная финансовая отчетность, свидетельствующая о том, что средства израсходованы в строгом соответствии с предписанным назначением в границах запланированных расходов по данной финансовой статье.

Принцип, лежащий в основе выделения второй части средств Фонда стабилизации и развития,— принцип эффективности программ развития регионов, достижения ими того полезного результата, на который они нацелены. Подразумевается одна общая цель выделения этих средств субъекту федерации — финансирование региональной

308

Программы социально-экономического развития. В рамках этой программы средства расходуются на те мероприятия, которые определены в процессе реализации алгоритма государственного управления соци- ально-экономическим развитием региона. В качестве отчета об использовании этих средств станет служить итоговая оценка эффективности Программы социально-экономического развития региона, на основе которой будет приниматься решение о целесообразности выделения средств и необходимости прямого вмешательства федерации в процесс управления развитием региона.

Схожим образом должна решаться проблема управления объектами государственной и муниципальной собственности как одной из важных составляющих финансово-экономической базы управления.

Государственная и муниципальная собственность — это система отношений по поводу присвоения благ в целях реализации публичных интересов, а государственное и муниципальное имущество составляет материальную основу выполнения государственными и муниципальными органами и учреждениями своих полномочий. В этом ее основное специфическое отличие от частной собственности. Основными функциями государственной собственности являются создание материальной и социально-экономической предпосылок для устойчивого эффективного воспроизводства всего консолидированного капитала нации (частного и общественного), а также обеспечение:

•самостоятельности государства и муниципалитета в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности, в том числе субъектами, обладающими схожим статусом (другие муниципалитеты, иностранные государства);

•функционирования некоммерческой социальной сферы и производства общественных благ, оказания социальных услуг;

•функционирования капитало- и наукоемких отраслей и производств, которые «неинтересны» частному капиталу в силу их постоянной потребности в больших объемах долгосрочных инвестиций, незначительной доходной отдачи;

•национальной безопасности;

•«сглаживания» экономических кризисов и др.

Основываясь на вышеприведенном перечне функций государственной собственности, можно сформулировать и основные критерии эффективности управления ею:

•насколько механизм управления государственной собственностью позволяет органам и учреждениям государственной власти и управления самостоятельно, без обращения к каким-либо внешним источникам, материально обеспечивать функционирование своих учреждений и институтов;

•достаточность материального обеспечения производства необходимого обществу объема социальных услуг, предоставление которых

309

является необходимым и не осуществляется иными, кроме государственных и муниципальных, учреждениями;

• достаточность ресурсов для осуществления регулирующего воздействия на те сферы общественной жизни, в которых наблюдаются тенденции к перманентной и постоянно усиливающейся нестабильности развития, чреватой нарушениями в функционировании данной общественной подсистемы.

Исходя из достижимости указанных критериев (которые, будучи постоянно выделяемыми и обсуждаемыми, тем не менее еще нуждаются в формализации) должен формироваться пообъектный состав государственной, муниципальной собственности и механизм управления ею. Изначально собственность Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований формировалась из единого пула «социалистической» собственности. Основной принцип — обеспеченность полномочий материальной базой, имуществом, непосредственно служащим для предоставления населению социальных услуг, осуществление которых отнесено к компетенции данного уровня власти и управления, а также для удовлетворения собственно нужд управленческих учреждений. Единственное исключение из сферы действия этого принципа составили «стратегические» ресурсы.

Предполагается, что сообразно тому, какие предметы ведения и полномочия отнесены к сфере компетенции федерального, регионального, муниципального уровня власти и управления Конституцией России, федеральным и региональным законодательством, осуществляется распределение объектов на собственность государственную, субъектов федерации и муниципальную. Процесс разграничения собственности, начатый в 1991 г., не завершен окончательно и в наши дни.

Рассмотрим некоторые точки зрения на проблему управления государственной собственностью.

1.Высшая школа приватизации и предпринимательства во главе с профессором В. И. Кошкиным обосновывает предложение: ключевые функции непосредственного управления государственной собственностью должен выполнять единый орган — Мингосимущество РФ, в ре-

гионах — соответствующие комитеты и департаменты (фактически существующая система)101. Этим коллективом разработан проект структуры данного министерства для выполнения полного объема функций менеджмента государственной собственности.

2.Институт экономики РАН предлагает оставить за Мингосимуществом РФ лишь функции, связанные с трансформацией (приватизацией) объектов государственной собственности. Функции управления объектами государственной собственности, не подлежащими приватизации, следует, по их мнению, передать министерствам и ведомствам соответ-

101 См., напр.: Управление государственной собственностью / Под ред. д-ра эконом.

наук, проф. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 159–178.

310