1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

взаимодействие ряда организационных структур государственной власти, большинство из которых уже существуют.

В качестве ключевых структур в системе управления соци- ально-экономическим развитием субъекта можно назвать следующие:

1.Комитет государственной статистики: сбор и предоставле-

ние первичных статистических данных, обобщение и сведение статистических данных, предоставление статистической информации, ведение статистических баз данных.

2.Комитет прогнозирования: сбор и первичная обработка, сведение материалов, характеризующих текущую ситуацию, от отраслевых комитетов и Комитета государственной статистики; составление прогноза социально-экономического развития; составление «портрета» субъекта, наблюдение текущей динамики народнохозяйственного комплекса субъекта и выявление основных тенденций; информационная поддержка процесса составления федерального прогноза социально-экономи- ческого развития.

3.Центр стратегического управления: разработка сценариев развития субъекта; выработка приоритетов социально-экономического развития, составление перспективных планов развития субъекта; координация работ по планированию с федеральными органами и плановыми органами других субъектов (соседей и наиболее «привлекательных»

сточки зрения установления партнерских отношений); разработка комплексов мероприятий по достижению запланированных результатов — создание Программы социально-экономического развития; формирование перечня согласованных с Программой социально-экономического развития целевых программ в различных сферах, формулирование критериев отбора и подбор согласованного пакета таких программ, организация их экспертизы с привлечением Комитета прогнозирования и отраслевых комитетов, при необходимости — частных (или внешних по отношению к региону) экспертов.

4.Контрольно-аналитическое управление: контроль за соблюде-

нием приоритетов социально-экономической политики при формировании бюджета региона нового типа через оценку финансово-экономичес- кой эффективности и целесообразности планируемых бюджетных расходов; улучшение экономичности административной деятельности в системе регионального управления субъекта РФ; контроль распределения финансовых и экономических ресурсов с точки зрения получаемого результата от их использования в процессе реализации социальноэкономической политики региона; рационализация процедур планирования и принятия решений, включая процедуры управления при возникновении отклонений от плана или результата исполнения решения; регулярное снабжение структур регионального управления информацией аналитического характера для принятия и контроля управленческих решений в сфере реализации социально-экономической политики; кон-

291

троль рациональности использования бюджетных средств через организацию процессов принятия и исполнения управленческих решений в области социально-экономического развития региона.

5.Комитет по науке и инновациям: совместно с отраслевыми ко-

митетами администрации сбор информации о технологических и организационных усовершенствованиях (ее отслеживание в средствах массовой информации, Интернет и т. п.); изучение совместно с Центром стратегического управления современных перспективных отраслей и производств, которые возможно и целесообразно развивать (создавать) на территории региона; в случае необходимости — организация взаимодействия с разработчиками технологических и организационных нововведений, обладателями соответствующих патентов с целью получения подробной информации о данном технологическом или организационном усовершенствовании, если нужно — с целью приобретения его, заключения с ними контрактов по использованию этой инновации или дальнейшей ее разработки; передача собранной информации в Центр стратегического планирования и контроля, отраслевым подразделениям администрации; проведение по запросам отраслевых подразделений администрации, Центра стратегического управления, Комитета прогнозирования и т. д. поиска информации о технологических и организационных новшествах в данной сфере, отрасли.

6.Исполнительная дирекция программы социально-экономичес-

кого развития: текущее администрирование исполнения программы социально-экономического развития; контроль за выполнением программы, контроль за деятельностью по исполнению узкоцелевых программ развития, координация программ развития; назначение конкретных исполнителей и должностных лиц программ по согласованию с отраслевыми комитетами; сбор и сведение отчетности по выполнению программных мероприятий, предоставление отчета об исполнении программы социально-экономического развития.

7.Администрации целевых программ развития: текущее управле-

ние реализацией соответствующей узкоцелевой программы социальноэкономического развития, внесение предложений по корректирующим изменениям в ходе выполнения программных мероприятий, отчетность

оходе выполнения программы.

8.Комитет по управлению государственным имуществом: орга-

низация учета государственного имущества, реализация намеченной политики приватизации, управление имуществом, не находящимся непосредственно в ведении иных государственных структур, координация действий государственных структур, агентств, предприятий и учреждений по распоряжению государственным имуществом (аренда, продажа некоторых видов имущества), разработка норм (и проектов правовых актов) в сфере управления государственным имуществом, контроль в подведомственной ему сфере.

292

9.Экспертная (Конкурсная) комиссия (специально создаваемое оценочное учреждение): экспертиза предлагаемых узкоцелевых программ социально-экономического развития.

10.Отраслевые комитеты: разработка проектов стандартов и правил, регламентирующих подведомственную им сферу, сбор информации о функционировании подведомственной им сферы для целей отчетности и составления прогноза социально-экономического развития, участие в разработке Программы социально-экономического развития субъекта, в разработке узкоцелевых программ социально-экономичес- кого развития, в формировании администраций программ.

11.Органы местного самоуправления: формирование стратегиче-

ских ориентиров и программ развития соответствующих муниципальных образований в рамках общей Программы социально-экономического развития субъекта, участие в формировании местных подразделений администраций узкоцелевых программ развития в случае необходимости их создания.

12.Ключевые федеральные структуры: расстановка основных приоритетов, формирование «правил игры», которых должны придерживаться субъекты, осуществляя свое развитие; контроль внешних отношений субъектов, в которые те могут вступать, реализуя свои программы развития; выступление в качестве арбитров и последней инстанции при устранении противоречий, которые могут возникнуть между субъектами, в том числе в случае необходимости согласование программы стабилизации и развития субъектов при участии последних и с учетом общефедеральных приоритетов.

13.Комитет финансов (по сути, он не относится к структурам, занимающимся развитием, его задача — управление финансовыми потоками в структуре управления текущим функционированием системы обеспечения населения необходимыми социальными благами): выяснение потребности в расходах на поддержание функционирования существующей структуры управления субъекта с учетом потребностей в текущем обеспечении деятельности структур управления, прогнозирование поступлений доходов; разработка проекта бюджета (текущих расходов) территории; участие в разработке фонда программы развития (в части определения сумм, которые будут выделены в данный фонд из общей суммы доходов субъекта); осуществление управления финансами сообразно распоряжениям соответствующих должностных лиц, полномочных распоряжаться расходованием бюджетных средств, в границах выделенных сумм бюджета текущих расходов и контроль целевого расходования этих средств; подведение итогов исполнения бюджета текущих расходов, сбор отчетности и составление сводного отчета.

14.Счетная палата: проверки и ревизии использования бюджета по поручению представительных органов власти в соответствии с утвержденным планом проверок (можно предусмотреть также и проверки «случайные»), проверка целевого использования бюджета развития.

293

Данные структуры взаимоувязаны в рамках следующего порядка, который сконструирован на базе приведенного выше контура регионального программирования.

1.Постановка первоначальных целей, выявление и оценка находящихся на территории региона производственных кла-

стеров. Для этого отраслевые подразделения администрации субъекта собирают и упорядочивают информацию о производственных процессах

иотраслях, функционирующих на территории региона, создают описательные схемы функционирующих в регионе производственных кластеров в той или иной отрасли, определяют потребности в ресурсах для обеспечения их текущей работы. В результате должно быть создано описание региона, характеризующее его как социально-территориаль- ную общность, его сильные и слабые стороны, общие перспективы развития.

Данное описание будет базироваться на методологии кластерного анализа94 экономических систем. Эта работа осуществляется в тесном взаимодействии с органами государственной статистики. Центр стратегического управления формирует перечень общих, принципиальных целей развития территории. Собранная информация о функционирующих на территории региона производственных кластерах (территориальнопроизводственных комплексах — ТПК) и разработанные отраслевыми подразделениями администрации региона схемы этих кластеров обобщаются, выясняются их взаимозависимости (если таковые имеют место). Собранная информация сводится воедино и представляет собой описание мегакластера народного хозяйства региона (единого регионального ТПК).

Соответствующими структурными подразделениями администрации субъекта изучается совокупность систем обеспечения населения услугами органов социального обеспечения и страхования, услугами медицинского страхования и здравоохранения, а также иными социальными услугами (общий перечень социальных услуг — см. разд. 1.3 настоящей главы), направления социальных расходов. На основе обобщенной информации Центр стратегического управления формулирует перечень вероятных внешних и внутренних угроз, противостоящих благоприятному развитию народнохозяйственного мегакластера региона и связанной

сним системой обеспечения населения социальными услугами, опре-

94О кластерном анализе см.: Портер М. Конкуренция. М., 2001. В отечественной

(советской) традиции аналогичное направление разрабатывалось в рамках планирования и анализа развития территориально-производственных комплексов (о планировании и прогнозировании ТПК см., напр.: Колоссовский Н. Н. Теория экономического районирования. М., 1969. С. 142–248; Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М., 1963. Кн. 2. С. 72–84; Бандман М. К., Бандман О. Л., Есикова Т. Н. Территориально-

производственные комплексы: Прогнозирование процесса формирования с использованием сетей Петри. Новосибирск, 1990. С. 8–75), но развивающийся на Западе кластерный анализ в большей мере ориентирован именно на экономику конкурентного типа.

294

деляет поля допуска в процессе программирования регионального развития. На этом этапе работа по оценке и общей характеристике предполагаемых тенденций динамики региональной социально-территориаль- ной общности (анализ которой осуществляется) выполняется Комитетом по прогнозированию, с этой целью тесно взаимодействующим с отраслевыми подразделениями администрации. Основным учреждением, курирующим данную работу, является Центр стратегического управления.

2.Сбор данных и составление межотраслевого баланса

(МОБ) территории95. Коэффициенты национального МОБ не очень хорошо подходят для определения регионального МОБ: МОБ, составленный с помощью районирования общегосударственных показателей, сильно отличается от регионального, полученного на основе прямого обследования (отличие обычно может составлять более 30 %). Поэтому

влюбом случае требуется проведение отдельного межотраслевого обследования экономики региона и составление исходя из него регионального межотраслевого баланса.

Модель «затраты — выпуск» дает четкое представление о структуре производства, структуре затрат общественного продукта на производственные и потребительские (конечного потребления) нужды. Она достаточно точно описывает потребности экономической системы в различного рода продукции, инвестициях (в том числе и потребность в прикладных научных разработках) и ее производственный потенциал.

По нашему мнению, на основе межотраслевой модели и результатов кластерного анализа экономики региона можно определить наиболее перспективные отрасли экономической системы субъекта, которые, по всей видимости, будут представлять собой элементы кластера, находящегося полностью на территории субъекта, важные элементы кластеров, рассредоточенных территориально по двум или более регионам. Помимо этого можно определить направления усилий в сфере разработки и внедрения технологических усовершенствований, исходя из того что они должны способствовать развитию производственных кластеров, находящихся на территории субъекта и наиболее для него выгодных.

95Подробно с межотраслевыми математическими моделями экономики (в том чис-

ле с моделью межотраслевого баланса) можно ознакомиться в работах: Леонтьев В. В. Межотраслевая экономика / Пер. с англ., предисл. и науч. ред. А. Г. Гранберга. М.: Экономика, 1997; Коссов В. В. Межотраслевые модели. Теория и практика использования. М., 1973; Колемаев В. А. Математическая экономика: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и дораб. М., 2002. С. 26–33; Высшая математика для экономистов: Учеб. пособие для вузов / Н. Ш. Кремер, Б. Л. Путко, И. М. Тришин, М. Н. Фридман; Под ред. проф. Н. Ш. Кре-

мера. М., 1997. С. 56–60; Солодовников А. С., Бабайцев В. А., Браилов А. В. Математика в экономике: В 2 ч. М., 1998. Ч. 1. С. 63–90; Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М., 2000. С. 138–187, 220–248; Хвощин А. А. Математические модели в государственном управлении: Учебно-методический комплекс. Тюмень, 2003.

С. 76–109.

295

Забота по составлению межотраслевого баланса региона ляжет на Комитет прогнозирования. В основу этого процесса следует заложить методологию разработки межотраслевого баланса Госкомстата России. Это избавит от необходимости заново определять номенклатуру отраслей МОБ, продукты, которые учитываются при составлении МОБ, и отраслевую принадлежность этих продуктов (предприятие может производить не только продукцию, профильную для той отрасли, к которой относится). В любом случае желательно, чтобы сравнение областного межотраслевого баланса и национального не было осложнено несовпадением отраслевого деления экономик. Помимо этого для расчетов по отраслям, не представленным в регионе, но которые, возможно, будет признано нужным развивать, будут необходимы свои коэффициенты затрат, которые, вероятно, придется взять из общероссийского баланса. Если же понадобятся новые отрасли или будут использоваться принципиально новые технологические процессы, то придется определять эти коэффициенты иначе (например, на основе нормативов затрат сырья и материалов в данном производственном процессе).

Наряду с межотраслевым балансом, составленным на основе прямого обследования, предполагается целесообразным составить контрольный нормативный («плановый») межотраслевой баланс. Цель его составления — контроль надежности и достоверности информации о затратах и выпуске, предоставляемой организациями — участниками обследования. Обследование фактически будет производиться по данным бухгалтерского учета. При этом важно избежать проблемы двойного счета. Кроме того, остается опасность сознательного предоставления предприятиями — участниками обследования искаженных данных о своих затратах (завышение затрат, занижение объемов добавленной стоимости, искажение или сокрытие реальной величины заработной платы, выплат владельцам и пр.).

Для составления контрольного нормативного межотраслевого баланса нужны данные по нормативам затрат на единицу продукции (точнее, на рубль продукции — для стоимостного баланса) по избранной номенклатуре отраслей, которые придется определять путем экспертных оценок или же брать технологические нормативы. В обычной схеме МОБ коэффициенты затрат являются усредненными и включают в себя общие затраты отрасли, которые не связаны непосредственно с объемами производства. По технологическим нормативам получится структура только затрат собственно на производство продукции, стоимость единицы продукции отрасли придется увеличивать на сумму остальных затрат, а затем пересчитывать коэффициенты. Помимо этого данные по нормативам затрат будут являться сведениями по конкретным процессам, которые надо будет отнести к какой-то из отраслей МОБ. Это, скорее всего, будет означать, что придется нормативы затрат по видам продукции отрасли «усреднять», например, с помощью средней арифметической взвешенной, веса — количество продукции (по каждой от-

296

расли, продукция которой используется в производстве данного общеотраслевого продукта, выводить средние затраты ее общей, абстрактной продукции). В итоге возможно получить данные по I квадранту и какие-то данные по III квадранту (добавленная стоимость). В I квадранте получим технологические коэффициенты текущих затрат, в III — тоже некоторые коэффициенты, характеризующие деление добавленной стоимости на части. Затем полученные коэффициенты текущих затрат можем умножить на валовой выпуск, получив, таким образом, абсолютные суммы межотраслевых потоков. Суммы промежуточного потребления (AX), конечной продукции (Y), валового выпуска (X) имеются в региональном комитете статистики. (Скорее всего, величины, рассчитанные по получившейся модели, не будут в точности совпадать с находящимися в базах данных комитета статистики региона.)

Так мы получим статическую схему МОБ. Затраты на рубль продукции можно определить исходя из потребностей производства в материальных затратах в натуральном выражении, объемов производства в натуре и цен на соответствующие продукты (но цены для периода, за который составляется МОБ, придется также особо рассчитывать как средние за период). Затем, если в этом есть потребность, можно разделить конечную продукцию по направлениям потребления (секторам конечного потребления), возможно, с привлечением данных регионального Госкомстата. В IV квадранте добавить структуру добавленной стоимости по секторам конечного потребления (для сектора потребления населения, например, все выплаты населению, осуществляемые из всех источников).

Полученный по данной схеме контрольный нормативный межотраслевой баланс наверняка будет отличаться от структуры межотраслевых связей, которая будет определяться на основе прямого обследования. Насколько — можно будет сказать лишь после проведения этого прямого обследования. По базовым отраслям, вроде машиностроения, нефтедобычи и переработки (производящим в основном сырье и оборудование для производственных нужд), вероятно, можно ограничиться обследованием крупных и средних предприятий, а по некоторым — только крупных (а может, только госпредприятий). По отраслям типа пищевой, финансы и кредит и отраслям, где либо очень мало госпредприятий, либо много некрупных предприятий, обследованием только крупных и средних или только государственных предприятий ограничиться будет нельзя. Характеристики выборочной совокупности, а также конкретные предприятия можно определить исходя из информации, имеющейся в региональном Госкомстате и в отраслевых комитетах администрации.

Для составления динамического МОБ потребуется матрица В. Для этого необходимо провести обследование с целью оценки физического капитала экономики в его отраслевом разрезе (сколько «капитальных» товаров каких отраслей экономики необходимо для производства единицы выпуска данной отрасли). Проведение подобного обследования

297

будет сложным делом: начиная с определения того, что считать «капитальным» товаром, и заканчивая собственно сбором данных.

Основными структурами, осуществляющими непосредственную работу с участниками межотраслевого обследования, станут отраслевые структуры администрации. Руководство процессом будет осуществлять учреждение, которое займется итоговым анализом данных и составлением собственно межотраслевого баланса,— региональный Комитет прогнозирования. Работа должна осуществляться в тесном контакте с Комитетом государственной статистики региона и Госкомстатом России, поскольку методологическая база обследования и обработки информации должна коррелировать с методологией Госкомстата с целью сопоставимости.

3.Составление прогноза социально-экономического развития, сбор данных о наилучших перспективах развития и о том, что могло бы способствовать их осуществлению. После того как

спомощью методологии кластерного и межотраслевого анализа смоделирована структура региональной социально-экономической системы, осуществляется собственно прогноз развития тенденций, наличествующих на данный момент: в суммы конечного потребления вносятся поправки, вытекающие из прогнозов по рынкам сбыта продукции, выпускаемой предприятиями региона в рамках региональных (и межрегиональных) кластеров, прогнозов общей экономической конъюнктуры.

Эти прогнозы возможно строить с использованием различных прогностических методов: корреляционный и регрессионный анализы, анализ распределения вероятностей, статистические методы получения выводов, методы анализа временных рядов (модели ARIMA, ARCH и т. д.), модели деловых циклов, спектральный и фазовый анализы, методы теории катастроф, численные методы, анализ непрерывных стохасти-

ческих процессов, многофакторный анализ, методы нейронных сетей, генетические алгоритмы и т. д.96 Результаты используются для определения перспектив и возможностей развития кластеров, функционирующих на территории региона, и интегрируются в межотраслевую модель региона (экзогенные переменные модели) для построения сценариев развития народного хозяйства и осуществления оптимизационных плановых расчетов. Комитет по прогнозированию является центральным процессорным элементом на этом этапе, под его руководством осуще-

96Сигел Э. Практическая бизнес-статистика: Пер. с англ. М., 2002. С. 771–787; Маг-

нус Я. Р., Катышев П. К., Пересецкий А. А. Эконометрика. Начальный курс: Учебник. 5-е изд., испр. М., 2001; Теория статистики: Учебник / Под. ред. проф. Р. А. Шмойловой. 2-е изд., доп. и перераб. М., 1998; Эконометрика: Учебник / Под ред. И. И. Елисеевой. М., 2001; Доугерти К. Введение в эконометрику: Пер. с англ. М., 1999; Прикладная статистика. Основы эконометрики: Учебник для вузов: В 2 т. 2-е изд., испр. Т. 1: Айвазян С. А., Мхитарян В. С. Теория вероятностей и прикладная статистика. М., 2001; Рутовская Д., Пилиньский М., Рутковский Л. Нейронные сети, генетические алгоритмы и нечеткие системы / Пер. с польск. И. Д. Рудинского. М., 2004.

298

ствляется сбор информации, его работники занимаются обработкой собранных данных с помощью прогнозных методов, моделируя сценарии социально-экономического развития региона.

После составления прогноза начинается работа по созданию Программы социально-экономического развития региона. Комитет по науке и инновациям совместно с Центром стратегического управления проводит изучение современных перспективных отраслей и производств, которые возможно и целесообразно развивать (создавать) на территории региона, выбирая в первую очередь те из них, которые близки по характеру производствам, функционирующим в рамках производственных кластеров на территории субъекта. Кроме того, Комитет по науке и инновациям администрации при содействии отраслевых комитетов администрации собирает информацию о существующих на момент начала работы над программой технологических и организационных инновациях в сфере производств, сосредоточенных в рамках народного хозяйства региона, и в сфере предоставления социальных услуг населению.

Помимо получения такой информации от отраслевых подразделений региональных органов исполнительной власти, Комитет по науке и инновациям самостоятельно на основе намеченных целевых критериев проводит сканирование средств массовой информации, а также Интернет, на предмет наличия такой информации. В случае необходимости Комитет по науке и инновациям связывается с разработчиками такого нововведения, обладателями соответствующих патентов с целью получения подробной информации о данном технологическом или организационном усовершенствовании, если нужно — с целью приобретения его, заключения контрактов по использованию этой инновации или дальнейшей ее разработки. Собранная информация передается в Центр стратегического планирования, отраслевым подразделениям администрации. Помимо этого Комитет по науке и инновациям проводит по запросам отраслевых подразделений администрации, Центра стратегического управления, Комитета прогнозирования и т. д. поиск информации о технологических и организационных новшествах в данной сфере, отрасли. Работа не исчерпывается временными рамками описываемого этапа, она продолжается на протяжении всего процесса.

4. Разработка оптимального плана. После получения информа-

ции о портретных характеристиках региона как социально-территори- альной общности (особенностях его социально-экономической системы), тенденциях социально-экономической конъюнктуры, потенциале развития, ограничивающих объективных условиях становится возможным определение наилучших пропорций и характеристик социальноэкономической системы исходя из наличной, ожидаемой ситуации и имеющихся перспектив. Центром стратегического управления осуществляется разработка оптимальных характеристик социально-экономичес- кой системы региона, необходимых для достижения поставленных целей; формулируются условия-ограничения, конструируется целевая функция.

299

В основе поиска оптимума в соответствии с приведенным выше контуром программирования развития региона будут находиться модели линейного, целочисленного и стохастического программирования97.

5.Разработка Программы социально-экономического разви-

тия территории. Программа создается как документ, в котором описываются пути развития, единый комплексный перечень мероприятий и проектов (программ), направленных на достижение общих целей оптимизации социально-экономической системы региона. Для этого Центр стратегического управления определяет взаимно согласованный набор проектов, которые необходимо реализовать с тем, чтобы достичь по-

ставленных целей. Для всего набора проектов конструируется дерево принятия решений и используется метод анализа иерархий98.

Формируется Исполнительная дирекция программы социальноэкономического развития региона. При участии Центра стратегическо-

го управления совместно с отраслевыми подразделениями администрации региона, Счетной палатой, Комитетом финансов, Комитетом прогнозирования организуется Экспертная (Конкурсная) комиссия, которая проводит конкурс программ по всем выделенным проектам (могут учреждаться конкурсные гранты на разработку программ), анализирует и осуществляет отбор с целью последующей реализации программ, в наилучшей степени удовлетворяющих оценочным конкурсным критериям. Программы, прошедшие отбор, допускаются к реализации, их бюджеты учитываются при распределении средств, выделяемых на развитие территории. Контрольно-аналитическое управление проводит оценку созданной Программы социально-экономического развития региона на предмет соответствия сформулированным приоритетам развития. Его заключение обязательно рассматривается при утверждении программы, а сформулированные в нем выводы включаются в случае необходимости в Программу развития территории.

6.Разработка календарных планов осуществления проектов

ипрограмм, последовательности их осуществления, описание операций и производственных задач, которые надлежит выполнить в процессе их реализации, и сроков выполнения этих задач.

После того как Программа прошла конкурсный отбор и запланирована к реализации, организуются проектные группы, основная цель которых — «доводка» с целью составления конкретного плана ее реализации и определения уточненной потребности проекта в финансировании. Ра-

97Канторович Л. В., Горстко А. Б. Оптимальные решения в экономике. М., 1972;

Интрилигатор М. Математические методы оптимизации и экономическая теория / Пер. с англ. Г. И. Жуковой, Ф. Я. Кельмана. М., 2002; Шишкин Е. В., Чхартишвили А. Г. Математические методы и модели в управлении: Учеб. пособие. М., 2000. С. 65–81; Экономикоматематические методы и прикладные модели / Под. ред. В. В. Федосеева. М., 1999.

С. 67–115.

98 Таха Х. А. Введение в исследование операций. 6-е изд.: Пер. с англ. М., 2001. С. 515–521; Шишкин Е. В., Чхартишвили А. Г. Математические методы… С. 35–39.

300