Правовые акты в сфере управления

Государственная, в том числе и исполнительная, власть не может реализоваться сама по себе, она всегда должна воплотиться в конк­ретных действиях, которые представляют собой различные формы государственного управления. Содержание исполнительной власти, которым являются ее права и обязанности по государственному управлению, не может не получить внешнее выражение в действиях органов исполнительной власти, должностных лиц. Однако эти действия могут быть различными по характеру (например, чиновник повернулся на стуле и тяжко вздохнул). С правовой точки зрения интерес могут представлять только такие действия, которые влекут определенные последствия.

Таким образом, формой государственного управления называются внешне выраженные действия органов исполнительной власти (их должностных лиц), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия.

Действий должностных лиц, влекущих последствия, может быть множество. Например, звонок главы администрации с просьбой выделить стройматериалы. Последствие такого действия налицо — материалы отпущены, но в данном случае они не имели правового характера, так как основывались на авторитете главы администрации, хотя, может быть, и входили в его компетенцию, а потому являлись формой государственного управления.

Особую роль в процессе государственного управления играют такие действия должностных лиц, которые вызывают последствия юридического характера. Форм государственного управления с четко выраженными правовыми последствиями две: правовые акты управ­ления и административно-правовые договоры. Надо заметить, что законодательством данная форма не урегулирована и широко не применяется.

Понятие правовых актов управления. Правовой акт управ­ления — это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

Правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме того, любых других актов, обладающих более высокой юридической силой.

Правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее — предписания, носит императивный и обязательный характер, опре­деляет правила должного поведения людей. При несоблюдении этого акта применяются меры государственного принуждения (например, меры административной ответственности).

Правовой акт управления издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, а потому носит официальный характер.

Правовой акт управления оформляется установленным спосо­бом. По форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГАИ). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия.

Как уже было сказано, основной конституирующей чертой пра­вового акта является его правовой характер, т. е. направленность на Достижение юридических последствий. Такими юридическими пос­ледствиями может быть создание общеобязательных правил пове­дения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений. Кроме того, пра­вовой акт может выступать основанием издания другого акта управ­ления, играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, Устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т.д.

Виды правовых актов управления. Основанием для клас­сификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила пове­дения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориентирова­ны на неопределенный круг лиц. Такие акты издаются в развитие законов, могут устанавливать типовые правила в сфере государст­венного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направлен­ными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется Положением об этом органе.

Индивидуальные акты управления являются юридическими фак­тами, т. е. направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений, носят правоприменительный характер, издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц и решают конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т. п.).

Смешанные акты управления —это такие акты, в которых переп­летаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, а затем назначает его руководителя).

Действие правовых актов управления. Действующим является правовой акт, обладающий юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Он может быть определен в самом акте, акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и др.

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном законом порядке. Сомнение в законности акта не является основанием для его неисполнения. Если какой-либо акт вызывает сомнение, необ­ходимо обратиться к требованиям к правовым актам, при несоблю­дении которых акт не должен иметь юридическую силу.

1. Основное, чему должен удовлетворять акт —это требование законности, содержание которого составляют следующие моменты:

• акт должен соответствовать Конституции РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, причем как по существу, так и по целям. Например, нельзя признать законным акт, вводящий карантин на определенной территории для ограничения вывоза сельскохозяйственной продукции (несоответствие цели);

• акт должен быть издан в пределах компетенции органа, его издавшего;

• акт не должен нарушать законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций.

2. Правовой акт управления должен быть принят в установленном законом порядке, при его принятии должны быть соблюдены про­цессуальные правила издания акта.

3. Правовой акт управления должен быть принят в установленной законом форме (акт должен иметь официальное наименование, обя­зательные реквизиты —печати, подписи и т. п.).

Если акт не удовлетворяет перечисленным требованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отмены — путем принятия но­вого правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для Устранения недостатков акта возможна не полная его отмена, а лишь изменение, которое происходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

В некоторых случаях при оспариваний правовых актов (обжало­вании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам противоречия Конституции РФ), а также в результате действия правового автоматизма (протест прокурора автоматически приостанавливает решение начальника ИТУ).