30.Статус, полномочия Главы муниципального образования и основания прекращения его полномочий

Глава МО является высшим должностным лицом МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава МО в соответствии с уставом МО:

1) избирается на муниципальных выборах либо ПО МО из своего состава;

2) в случае избрания на муниц.выборах либо входит в состав ПО МО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания ПО МО исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя ПО МО и полномочия главы местной администрации;

Глава МО в пределах полномочий: 1) представляет МО в отношениях с ОМС других МО, ОГВ, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени МО; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом МО, нормативные правовые акты, принятые ПО МО;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО МО; 5) обеспечивает осуществление ОМС полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава МО подконтролен и подотчетен населению и ПО МО. Глава МО представляет ПО МО ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава МО возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему ОМС, в том числе о решении вопросов, поставленных ПО МО.

Полномочия главы МО прекращаются досрочно в случае: 1) смерти;2) отставки по собственному желанию; 2.1) удаления в отставку; 3) отрешения от должности; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы РФ на ПМЖ;9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы МО; 11) досрочного прекращения полномочий ПО МО, если глава МО был избран из состава данного органа; 11.1) изменения порядка формирования ПО муниципального района в соответствии с ч5 ст. 35 настоящего Фзакона; 12) преобразования МО;13) утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с городским округом; 14) увеличения численности избирателей МО более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы МО его полномочия временно исполняет должностное лицо МС, определяемое в соответствии с уставом МО.

В случае досрочного прекращения полномочий главы МО, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы МО проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

Блок 2 Муниципальное управление

1.Основные теории местного самоуправления.

Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин. Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного. Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество. Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления. Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы МСУ. Данная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел госзначения. В последнем случае, органы МСУ выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем. 2. Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе. Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существуют также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. «муниципалитет» происходит от латинских слов munis— тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление— бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией, жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и образуемые им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы, при централизованном управлении местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор — власть (функция власти, политическая функция); второй сектор — бизнес (хозяйственная функция);  третий сектор — гражданское общество (общественная функция, само организация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции. Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательнее для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции. Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества. Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные», «неправительственные») организации выполняют функцию самоорганизации граждан и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для решения этих задач «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. МСУ освобождает органы государственной власти от «мелких» дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем. В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. 3.Проблемы развития местного самоуправления в России на современном этапе.

По своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в его становлении и развитии в современной России оказалось меньше, чем преград.  Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того, чтобы граждане восприняли идеи местного самоуправления, необходима огромная разъяснительная работа. Другой причиной является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу, и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества. Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. Еще одна немаловажная проблема — дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Подготовка таких кадров требует длительного времени. Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшую роль в этом будет играть реализация положений Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 4.Правовые основы местного самоуправления.

Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это детально. Местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образовании.

Правовое регулирование не ограничивается принципами. Правовая основа местного самоуправления – это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят прежде всего некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные государством. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества, запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления, не иначе как на основе закона, изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума, право на судебную защиту местного самоуправления, право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах: в Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ; рамочных федеральных законах (об общих принципах организации местного самоуправления, 2003 г.); федеральных законах; указах Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановлениях Правительства РФ (например, о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, 2005 г.); постановлениях Конституционного Суда РФ; уставах муниципальных образований; некоторых других правовых актах конкретного муниципального образования.

В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения.

Европейская хартия местного самоуправления – международный документ, но она в 1998 г. ратифицирована Россией (утверждена для себя) и таким образом стала в России источником внутреннего права.

При регулировании полномочий органов муниципальных образований используетсяпринципсубсидиарности, в применении к разграничению предметов ведения государства и государственных образований, с одной стороны, и муниципальных образований – с другой. Он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень, муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности (например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается).

5.Территориальная организация местного самоуправления. Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами Российской Федерации, и общегородские органы власти этих городов являются органами государственной власти. В связи с этим местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях.

Городское поселение — в градостроительном законодательстве — город, поселок; в законодательстве о местном самоуправлении — поселение (см. «поселение»), в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. (В составе территории городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся поселениями.) Прилегающая территория (территория за пределами селитебной зоны) включает в себя, прежде всего, земли для рекреации и развития. Нахождение в составе территории городского поселения в некоторых случаях и сельских населенных пунктов вызвано, как правило, использованием городской инфраструктуры для обслуживания сельского населения.

Городской округ — не входящее в состав муниципального района городское поселение (см. «городское поселение»), органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района (см. «вопросы местного значения городского округа»), а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статусом городского округа наделяются города, имеющие необходимую для решения всех вопросов местного значения и для исполнения возложенных на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий инфраструктуру, при том условии, что прилегающие муниципальные районы также имеют соответствующую инфраструктуру для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Границы муниципальных образований — границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Изменение границ муниципального образования — изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. С инициативой по изменению границ муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральные органы государственной власти.

Межселенная территория — в градостроительном законодательстве — территория, находящаяся вне границ населенных пунктов; в законодательстве о местном самоуправлении — территория, находящаяся вне границ поселений (см. «поселение»).

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения (см. «городское поселение», «сельское, поселение», «муниципалъный район», «городской округ», «внутригородская территория города федерального значения»). Термин «муниципальное образование» введен Гражданским кодексом РФ для обозначения публичного субъекта правоотношений по аналогии с субъектами Российской Федерации. По существу, под муниципальным образованием понимается населенная территория, являющаяся частью территории субъекта Российской Федерации, в границах которой местное самоуправление осуществляется самостоятельно населением этой территории (непосредственно и (или) через органы местного самоуправления). Статус муниципального образования предусматривает наличие местного бюджета и муниципальной собственности.

Муниципальный район — несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поселение — в градостроительном законодательстве равнозначно населенному пункту; в законодательстве о местном самоуправлении — сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.