Глава 1.
Принципы финансовой деятельности государства
§ 1. Понятие и задачи финансовой деятельности государства
Финансовая система Российской Федерации образует совокупность финансовых институтов, т.е. групп взаимосвязанных, однородных отношений. К ним относятся:
государственные финансы;
финансы юридических лиц (учреждений, организаций, предприятий с различной формой собственности);
кредитование;
страхование.
Государственные финансы образуют:
бюджетная система – т.е. совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
внебюджетные целевые фонды (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования);
государственный кредит.
Финансы юридических лиц состоят из:
финансов коммерческих предприятий;
финансов общественных организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность;
финансов учреждений, осуществляющих некоммерческую деятельность.
Кредитование. Данный институт образуют отношения между коммерческими банками и лицами, заключившими с ними договоры банковского счета или банковского вклада, отношения по поводу предоставления банковских ссуд.
Страхование. Этот институт образуют социальное страхование, личное страхование, страхование имущества, ответственности, страхование предпринимательских рисков.
Финансовая деятельность государства представляет собой осуществление процессов аккумуляции, распределения и использования денежных средств, необходимых для удовлетворения функций государства. Публичная власть в любой демократической стране, в том числе и в России, должна обеспечивать внешнюю безопасность и внешний государственный суверенитет, гарантировать внутренний гражданский мир и возможность свободной реализации гражданских прав, осуществлять полицейские меры охраны общественного порядка и способствовать развитию национальной экономики в целях решения социальных задач.
В целом финансовая политика государства представляет собой процесс ориентации (направления) экономической политики страны, в целях воздействия на структуру и размер валового продукта с помощью регулирования государственных доходов и расходов1. Первоочередной задачей при этом является реализация фискальных2интересов, а именно – обеспечение государственных доходов, на основе которых функционирует государственный бюджет.В первую очередь, собственно содержание публичной власти требует материальных, денежных средств, которые государство собирает с физических и юридических лиц в виде обязательных платежей. Уполномоченные государственные органы осуществляют специальную финансовую деятельность, которая заключается в планируемом сборе и распределении денежных средств, а также в контроле за соблюдением законности в этой сфере.
Реальное и эффективное финансово-правовое регулирование возможно только при том условии, что государство в полном объеме обладает, а значит фактически реализует на практике внешний и внутренний суверенитет. Можно с абсолютной уверенностью утверждать, что осуществление внешнего и внутреннего государственного суверенитета в полном объеме есть необходимое условие самого существования национального финансового права, как основы правового регулирования бюджетных правоотношений, национальной банковской системы, государственного кредита, налогообложения, денежного обращения, функционирования иностранной валюты.
В то же время эффективное финансово-правовое регулирование, ориентированное на соблюдение интересов государства, представляет собой одно из важнейших условий осуществления государственного суверенитета.
Таким образом, суверенитет и государственное финансово-правовое регулирование – явления, неразрывно связанные и взаимно друг друга обуславливающие.
Очевидно, что изучающим финансовое право необходимо иметь более или менее полное, адекватное представление о суверенитете как категории права.
Происхождение и этимология собственно термина «souverainete» связаны с вульгарной латинской формой «superanus» (высший, верховный), происходящей, в свою очередь, от наречия и одновременно предлога «super» латыни классической эпохи. В старофранцузском языке в XIII веке слово «souverainete» использовалось с конкретным значением «вершина».
Современные представления о суверенитете восходят к эпохе раннего Средневековья, когда Европа, после падения Западной Римской империи в 476 году, состоявшая из конгломерата племенных образований и территориальных объединений, обрела единую религию и единообразные формы государственности. Первый из существенных факторов означал, что абсолютное большинство населения признало себя членами единого христианского сообщества, общности, именовавшейся populus christianus, что можно перевести как христианский народ.
Второй фактор сводился к тому, что в Европе сложилась система государств с монархической формой правления, в основе организации которых лежали феодальные правоотношения, состоявшие из взаимных обязательств сюзеренов – собственников земли и вассалов-держателей, т.е. правоотношения, связанные с держанием земельных наделов в обмен военной службы. Эпоха эта приходится на VI–X вв.
Сочетание двух названных обстоятельств определило правовой статус монархов: императоров после провозглашения империи Карлом Великим в 800 году и королей до и после империи и вне империи. Их верховное право базировалось на идее о том, что именно они представители истинного христианства, а значит единственного справедливого миропорядка.
Таким образом, легитимность высшей юрисдикции королей и императоров была основана, с идеальной точки зрения на том, что они представители, викарии Христа, а с точки зрения реальной – на обязанностях вассалов выполнять службу и соблюдать верность, то есть в конечном итоге следовать распоряжениям, подчиняться сеньорам в обмен на феодальный земельный надел и защиту от каких-либо притязаний извне. При этом феодальный договор между сувереном и подвластным ему населением являлся юридической гарантией, исключавшей, с точки зрения права, произвол со сторон монарха.
В конце XIII столетия (с 1283 года) термином «суверенитет» определялось качество государя как обладателя высшей власти, понятие означало в переносном смысле власть, высшее господство применительно к праву. Позднее, с XIV века термин souverainete вследствие метонимии, т.е. обозначения предмета или явления по одному из признаков, стал обозначать подвластные государю территории. Такое использование термина встречается и после 1636 года1, в то же время начиная с XVII века термин определял абстрактное понятие власти в политическом контексте, в частности право принятия государем политических решений. Религиозная трактовка сущности суверенитета утратила свое значение в конце XVIII столетия. В конце XIX и XX веков были созданы и обсуждались различные в деталях дефиниции понятия «суверенитет», причем их общий смысл связан так или иначе с понятием, которое может быть выражено русским словом «полновластие».
Выдающийся правовед и мыслитель Г.Ф. Шершеневич1в этой связи писал: «Суверенитет есть необходимое свойство государственной власти, и ни отбросить его, ни сгладить невозможно из опасения не только противоречия логике, но и противоречия исторической действительности». Данное утверждение, безусловно, не является универсальной аксиомой. Наличие ограниченного суверенитета или определенного взаимодействия суверенитетов в принципе возможно, и об этом прямо свидетельствует реальная история права и государства.
Рассматривая реальные обстоятельства германской государственности эпохи империи, когда в ее рамках существовали не обладавшие подлинным суверенитетом монархии, Г. Еллинек выдвинул тезис, что «суверенитет» есть не безграничность, а способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению»2. Смысл это формулы, очевидно, сводился к тому, что возможен ограниченный суверенитет. Практически эта идея оказалась реализованной в ХХ веке, когда, например, ограниченным суверенитетом пользовались Британские доминионы, с 1917 года получившие статус автономных государств. То же, например, относится к Ирландскому Свободному Государству (Irish Free State) в период с 1921 по 1949 годы и его взаимоотношениям с Великобританией. Сам факт благополучного существования федеративных государств, таких как США, ФРГ и множества других, подтверждает возможность модификаций суверенитета, в том числе и внутреннего.
Однако применительно к сфере финансово-правового регулирования суверенитет всегда является единым и неделимым полновластием, т.к. принципы бюджетного права, правовое регулирование государственного долга, основы организации налогообложения и банковской системы, денежного обращения и обращения иностранной валюты всегда устанавливаются верховной властью, что прямо закрепляется конституционными актами, имеющими высшую юридическую силу1.
В тех случаях, когда суверенитет государства по тем или иным политическим причинам существенно нарушается, самостоятельное финансово-правовое регулирование становится невозможным, а национальное финансовое право фактически утрачивает какое-либо значение. Так было, в частности, со странами, входившими в Совет Экономической Взаимопомощи, который реально был полностью подчинен политическим интересам СССР, и с некоторыми странами Латинской Америки (Аргентиной, Панамой и др.), которые в значительной степени утратили экономический суверенитет под давлением США. Например, в Аргентине катастрофический политический кризис декабря 2001 года – января 2002 года, главной причиной которого стала невозможность обеспечить выполнение обязательств по обслуживанию внешнего государственного долга, показал, что государственная власть в результате неадекватного правового регулирования внешних заимствований может быть вообще дезорганизована и для ее восстановления потребуются экстраординарные чрезвычайные меры неконституционного характера.
Финансовая деятельность государства заключается в аккумуляции необходимых государству денежных средств. Их распределении и использовании.
Аккумуляция в принципе осуществляется тремя способами:
налогообложение, т.е. взимание государством обязательных и установленных законом платежей с физических и юридических лиц в Федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации или местные бюджеты;
взимание платежей, имеющих характер пошлин, за использование природных ресурсов и за осуществление государством юридически значимых действий в пользу юридических и физических лиц;
привлечение средств юридических и физических лиц на добровольной основе: размещение государственных ценных бумаг и иных форм государственных заимствований, а также проведение государственных лотерей.
Кроме того, доходы государства образуются за счет использования государственной собственности.
Распределение денежных средств предусматривает разработку и утверждение бюджетов, причем для России, как государства федеративного, это государственный федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.
Использование денежных средств на основе бюджетного законодательства предусматривает финансирование, т.е. безвозвратную и безвозмездную выдачу государственных денежных средств из бюджета в соответствии с установленным планом и на определенные цели; кредитование – возвратную и возмездную плановую выдачу денежных средств на определенные цели; расчеты с кредиторами государства, в том числе с держателями государственных ценных бумаг; выплату пенсий, пособий и страховых возмещений.
Самым тесным образом с реализацией финансовой деятельности государства связано осуществление финансового контроля. По существу финансовый контроль – это контроль за законностью деятельности уполномоченных органов по аккумуляции, распределению и использованию денежных фондов.